第四篇 以法治思维和法治方式反腐_国外反腐败立法的特点及启示

第四篇

以法治思维和法治方式反腐

国外反腐败立法的特点及启示

马怀德

马怀德 现任中国政法大学副校长、法治政府研究院院长，行政法学教授、博士生导师，中共中央纪律检查委员会特邀监察员。1993年毕业于中国政法大学获法学博士学位，系中国首位行政诉讼法学博士。直接参与《国家赔偿法》《行政处罚法》《立法法》《行政许可法》等多部法律的起草工作。曾于2005年12月为中央政治局第27次集体学习讲授“行政管理体制改革和完善经济法律制度”。

在我国全面推进依法治国的大背景下，法治反腐渐成共识。加强反腐败立法，需要借鉴国外经验，结合我国立法实际和反腐败需要，制定系列法律法规，形成预防惩治腐败的法律体系。

法治反腐是多数国家行之有效的做法。很多国家制定了大量的反腐败法律，逐渐形成预防惩治腐败行为的法律体系，收到良好效果。从各国反腐败立法的规律看，呈现出以下特点：

注重事先预防腐败的立法。多数国家都有预防性的制度规范，注重运用法律手段约束政府和政府官员的行为，防止腐败滋生和蔓延。如美国有《政府行为道德法》，英国有《荣誉法典》和《防腐化法》，新加坡有《防止贪污法》和《公务员惩戒规则》，德国有《利益法》《回扣法》《反腐败法》等。这些法律规定，禁止公务员经商、禁止接受礼品，限制兼职，实行回避制度等。其中美国的预防腐败立法内容详尽、可操作性强。具体包括：有关财产申报的制度；有关公职人员行为准则的规定；有关政治捐款的规定；有关行政公开的规定；有关涉外贿赂的规定；关于廉政机构的规定，等等。

注重将公务员的道德义务上升为法律规范。美国在1978年修订的《文官制度改革法》对政府雇员的义务做了明确规定，要求公职人员必须奉公守法、廉洁自律，不得贪赃枉法、不得以权谋私、不得营私舞弊、不得参加政治捐款等政治性金钱收受活动。新加坡政府先后出台了《公务员法》《公务员纪律条例》《防止贪污法》《财产申报法》《现行反贪污法》《没收非法利益条例》等，同时还配套出台了一套五卷本《指导手册》。菲律宾在1989年推出《公共官员与雇员品行和道德标准法》，以立法形式规范公职人员的从政道德，并以法制的力量保证其有效实施。

注重

确立反腐败标准。如俄罗斯在2008年颁布了《反腐败法》，该法引入了反腐败标准，即对统一体系相关领域的活动设定禁止、限制和许可性条件，以保障在该领域达到预防腐败的目的。这些标准不仅仅体现对各个领域（如政府采购）确立和提出这样或那样的禁令、限制及许可，而且应考虑到在实现有关标准时，法律主体行为的各个方面。

注重构建综合系统的反腐败法律体系。很多国家普遍形成了健全完善的反腐败法律体系，有关反腐败的法律囊括了预防腐败和惩治腐败的法律。美国宪法第2条第4项规定：“总统、副总统及合众国的文官，受到叛国罪、贿赂罪或其他重罪、轻罪的弹劾并被判定有罪时，应受免职处分。”在联邦政府层面，1883年的《文官制度法》确立了任人唯贤的政府官员选任制度；1921年的《预算会计法》加强了对公共资金的收入、支出和使用监督审查，并根据此法成立直接向国会负责的审计总署；其他如《有组织的勒索、贿赂和贪污法》（1962年）、《对外行贿行为法》（1977年）、《政府道德法》（1978年）等，也是联邦行政机关内部防治贪腐的主要法律。美国《刑法》第201—209条具体规定了政府官员有关贪污行贿的各种罪名和处罚措施。上述法律从根本大法到具体执行条文，建立起了一个相对完善的反腐法律体系。

分析国外反腐败立法，可以得到如下启示：反腐败是一项系统工程，必须通过立法，建立预防惩治的系列制度，实现标本兼治；许多国家预防和惩治腐败的法律是一体化的，在同一法律中规定了预防和惩治两方面的措施，把惩治犯罪作为预防犯罪的一个有机组成部分；对反腐败机构都授予极大的权力并明确其责任，并规定了有效的刚性措施，从制度、管理和监督上减少犯罪产生的可能性；反腐败是世界各国的共同任务，没有哪个国家可以置身其外，必须加强立法合作，形成共识。《联合国反腐败公约》首次就预防、侦查和返还腐败分子转移的财产规定了一系列基本的原则，并为各国就追缴非法财产问题加强合作提供了法律框架。

在我国全面推进依法治国的大背景下，法治反腐渐成共识。加强反腐败立法，需要借鉴国外经验，结合我国立法实际和反腐败需要，制定系列法律法规，形成预防惩治腐败的法律体系。

制定《反腐败法》，修订《行政监察法》。通过制定统一的《反腐败法》确立反腐

败的标准，既要明确腐败的内容和形式，又要明确界定公共权力的边界，规范权力授予的形式、行使的程序和适用的范围等，就监督、预防和惩处腐败等做出具体化、明确化的规定。《反腐败法》应当重点规定反腐败主体的职责及义务，预防和惩治腐败的各项措施，如权力清单制度、公务人员财产申报制度等，反腐败的监督与保障，法律责任等内容。通过修改《行政监察法》，提高监察机关的法律地位，可以考虑对监察机关的双重领导体制进行改革，赋予行政监察机关和同级政府平等的地位。扩大监察机关的权力，强化监察职能，包括扩大监察机关的处分权限，赋予监察机关一定的经济处罚权以及责令申报权和没收权等。

加强预防腐败方面的立法。主要包括：第一，制定信息公开法，完善政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开，确保各项国家公权力都受到监督制约。第二，完善行政组织法和行政编制法，明确政府权力的边界，划清政府部门之间的权力关系，明确各个部门的法定职责，实现用制度管权、管事、管人，保证权力的正确运行。第三，加快制定行政程序法。确立各类行政行为的程序标准，约束和规范重大决策程序，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。第四，制定公务人员财产申报法。在完善领导干部报告个人有关事项制度基础上，探索制定国家层面的统一立法。

完善反腐败信息举报立法。检举、申诉、举报制度对于反腐败具有重要作用。虽然我国宪法、刑事诉讼法和个别部门法中有保护举报人的条款，但缺乏可操作性。必须加强有关举报人的保护制度。要健全办案保密规则，切实有效保护举报人依法举报的权利和人身财产的安全。随着近年来互联网技术的发展，政府机关应当建立起高效、便民的网络举报平台，严格规范网络举报受理程序。制定明确的网络接办人员失职行为量纪标准，允许司法机关对相关部门的不作为或不当管制行为进行司法审查，实行举报救济补偿制度。

完善反腐败的刑事立法。我国《刑法》规定对贪污等腐败犯罪行为要予以刑事处罚。但是，当前反腐败面临的严峻形势，要求我们必须加强反腐败刑事立法，通过严厉的刑事处罚形成震慑。应当尽快出台《反贪污贿赂法》，根据我国贪污贿赂犯罪出现的新情况、新特点，使其全面涵盖贪污贿赂犯罪的各种情形，以利于准确而有效地打击腐败犯罪。

（本章完）