第三篇 把权力关进制度的笼子里_以史为镜，建构中国特色廉政制度体系
以史为镜，建构中国特色廉政制度体系
何增科
何增科 政治学博士，研究员，中国共产党党员，中央编译局当代马克思主义研究所所长、研究员、博士后导师，中央编译局高级职称评审委员会委员、学术委员会委员，北京大学中国政府创新研究中心副主任，清华大学廉政研究室兼职研究员，中国政治学会理事，中央马克思主义基本理论研究与建设工程子课题首席专家。
一、以史为镜，可以知兴替
自秦汉以来，我国历代封建君主为保证其统治的长治久安，均采取过种种反腐倡廉的措施。这些措施概括起来有以下七种：
第一，倡节俭，戒奢侈，少兴作，轻徭薄赋，与民休养生息。历代封建王朝，特别是各朝代的创业君主或中兴君主，往往身体力行，提倡俭朴的生活方式，同时实行少兴土木、少事更张的“无为而治”的治理方式，其目的在于减轻老百姓的负担，改善其生活状况，从而达到巩固其统治的目的。例如在西汉“文景之治”（公元前179—141）时期，汉文帝和汉景帝率先垂范，保持勤俭的生活方式。史载，文帝曾欲作露台，后得知需费百金，遂罢之。在他们的带动下，当时出现了一大批清廉自守、不置私产的廉吏，如李广、周仁等。“文景之治”的出现，与从君主到百官节俭自持、为政简易、轻徭薄赋有很大关系。
第二，设立谏官系统，鼓励规谏。有远见的封建君主为了确保决策不致出现重大失误，往往鼓励臣下指出自己的过失并提出忠告或建议，为此许多朝代都设有专门的谏官系统（如谏议大夫、给事中等官职）。他们的任务是“讽议左右，以匡君失”。在君主鼓励规谏善于纳谏情况下，谏官系统及其他大臣的劝谏在“匡正君失”方面确能发挥一定作用。唐太宗是最典型的从善如流的君主。他曾说道：“每商量处置，或时有乖疏，得人谏诤，方始觉悟。若无忠谏者为说，何由得行好事。”（《资治通鉴》卷一九四）正是在魏征劝谏下，唐太宗取消了去泰山封禅这一劳民伤财之举。
第三，建立监察制度，加强廉政监察。秦汉时期是我国古代监察制度正式形成时期，随后历代君主都不断对这一制度加以补充完善，并强化监察机关的职能。设立监察机关的目的是纠举百官，整肃吏治。在汉武帝颁布的《监御史九条》和《刺史诏六条》中，正式把“吏不廉”“倍（背）公向私”列为监察的重要内容。自汉代以后在监察机关的“六条问事”（六项职责）中，反贪防贪成为一项重要职责。在朝廷重视廉政的时候，监察机关往往能发挥其作用。例如明朝永乐年间，明成祖朱棣为了考察地方官的廉能实绩，定期派遣御史分赴各地巡视察访，据实上奏，如发现官员“不贤，当速去之”（《明史·本纪六》。监察机关在整肃吏治方面发挥了重要作用。
第四，严刑峻法，惩治贪官污吏。我国历代封建王朝都非常重视反腐败立法工作，一些王朝还制定了反腐败的专项法律法规，如秦朝的《为吏之道》、汉代的《上计律》、唐律中的《职律》、明朝的《明大诰》等。古代反腐败立法的一个重要特点是重刑治贪，如秦律规定贪污与“盗”同罪，要弃市、绞、大辟、枭首、剥皮等。在惩治贪官污吏方面明太祖朱元璋手段最为严厉，态度尤为坚决。对贪撰之官轻则充军，重则凌迟处死，贪赃60两以上者枭首示众，洪武年问因贪获罪者数以万计。
第五，以清正廉洁为标准，慎于用人，严于考课，奖掖廉吏。历代封建君主都非常注意用人问题。在他们选拔任用官吏的诸多标准中，廉能是仅次于忠君的一条非常重要的标准，为各个封建王朝所重视。秦简《为吏之道》中对官员的第二项要求就是“精（清）絮正直”“精廉勿谤”，反对官员“贱士而贵货币”。考廉是我国古代官吏考核制度（又称考课）的一项重要内容，考核结果成为决定官员升降去留的重要依据。明代鉴于元朝灭亡的教训，尤为重视通过考课保廉，在考核官吏的“八法”中以贪为首，不廉者轻则罢官，重则处死。在严惩贪官的同时．明太祖还非常重视表彰和重用廉吏。明初廉吏方克勤在济宁府任上时清廉自守，政绩斐然，朱元璋称赞他“善治民，赐宴仪曹”，并召入朝中做官。朱元璋惩贪奖廉，以致“长吏竞劝”“守令畏法”，吏治为之一新。
第六，简政裁冗，以俸养廉。机构庞杂、冗员过多既影响办事效率，又加重百姓负担，简政裁冗成为许多朝代推行廉政的一项重要措施。隋初郡县之数“倍多于古”，以至“具僚已众，资费日多；吏卒增倍，租庸岁减；民少官多，十羊九牧”（《资治通鉴》卷一七五）。隋文帝取消了郡一级机构，合并了许多州县，从而达到精简的目的。唐宪宗时也曾大力裁减冗官800名，冗吏1400名，既节省了政府开支，又减轻了百姓负担。官员俸饷不足易于造成贪污盛行，明朝即是例证。明朝官俸甚薄，一品官月俸米折银不足22两，明中叶后贪风愈演愈烈与此不无关系。清初也曾实行低俸制，结果贪风日炽，雍正帝一改旧制，提高官员薪俸，发给官员“养廉银”，以供日常之需。在雍正时期，“养廉”制度和其他反腐败措施一起抑制了贪污的蔓延。
第七，建立和完善各项具体的廉政制度。除了上述反腐败措施外，有些封建王朝还创立了廉政制度，如官员回避制度、轮调制度、致仕（退休）制度及禁止官吏经商谋利的规定等。清王朝在借鉴历代经验基础上，对廉政制度的规定尤为具体和完备。以回避制度为例，清朝规定了做官回避、听讼回避、科举回避等众多回避制度，其目的在于防止官员徇私舞弊或徇私枉法。
历代封建王朝君主凡是认真实行上述措施者均能收到较好效果。汉、唐、宋、明、清等朝代在其统治的前期和中期比较认真地实行了上述反腐败措施，因而能够长期地基本保持政治清平和经济繁荣。这些王朝存在的时间也比较长。也正是在这些王朝的“开明君主”统治期间出现了“文景之治”“贞观之治”“开元盛世”等为后人所称道的治世盛景，而那些不能很好地实行上述反腐败措施的王朝则往往成为短命的王朝，如秦、隋皆“二世而亡”。这就证明上述诸项反腐败措施在防范和遏制腐败现象方面确实能起到一定作用。
尽管历代封建王朝都采取过种种反腐败措施，但却无一能够打破这种政治周期律走出历史的怪圈，主要原因在于：
首先，反腐败措施对君主本人的行为缺乏强有力的约束。上述反腐败措施的第一、二两条主要是针对君主本人的，它要求封建君主生活俭朴，少事兴作，从善如流。但历代开明君主之所以能做到这些，是由于他们汲取了前朝灭亡的教训，并懂得臣下规谏的重要性，从而自觉地约束自己。“清心寡欲”“清静无为”的政治哲学和作为一种政治设置的谏官系统（只有规谏之责，无弹劾罢免君主之权）对君主的行为并没有法律上的约束力。至于我国古代的监察制度实际上是专制君主用来驾驭和控制各级官僚的手段，它无权监督君主的行为。这样，是否能做到节俭自持、无为而治，以及是否听从劝谏，完全取决于大权独揽、“乾纲独断”的君主个人的主观意志和道德品质。在君权失监状态下，发生腐败现象是必然的。
其次，官僚所享有的种种法律特权使反腐败立法的实际效果大打折扣。“王子犯法与庶民同罪”在中国古代社会只是一种政治理想，而在实际政治生活中，各级官僚则享有种种法律特权，其中最重要的就是“八议”之制。所谓“八议”，按唐律规定，一曰议亲，即皇亲国戚；二曰议故，即皇帝的故旧；三曰议贤，即贤德之人；四曰议能，即有才干之人；五曰议功，即于国有功之人；六曰议贵，即职事官三品以上、散官二品以上及爵一品之人；七曰议勤，即为国勤劳服务之人；八曰议宾，即前朝退位国君及显贵。以上八种人犯了十恶（贪污、贿赂罪不在十恶之列）以外的死罪，司法官吏不能量刑，而是由群臣集议后奏请皇帝决定，他们一般情况下都享有减刑或免刑的特权，故名曰“议”。此外，各级官员及其亲属依官品爵位高低还分别享有“请”（请予减刑）、“减”（流罪以下减一等）、“赎”（用钱赎刑）、“当”（以官品抵消刑罚）、“免”（免去官爵抵罪）等项法律特权。秦汉时期就有对亲贵官僚特权加以保护的法律规定，魏晋南北朝时“八议”正式上升为法律制度，隋朝“开皇律”最后确立了“八议”制度，唐沿隋制，自唐宋而迄于明清，“八议”制度一直延续了下来。官僚所享有的上述法律特权使许多贪官污吏得以逃脱法律制裁，这样历朝反腐败措施的实际效果就不能不大受影响了。
再者，上述反腐败措施都是专制官僚系统自身设置的，而整个政府权力的行使则缺乏外部的监督和制约机制。“王者受命于天”，早期儒家曾试图“奉天以约制皇权”，要求君主“敬天”，顺天意，否则“天”就会以灾异示警。但首倡此说的董仲舒则因此被汉武帝打入大牢中险遭处死，随后儒家步入仕途，依附于专制君主，不再对其构成一种制约力量，儒家所倡言的“天”也变为粉饰君权的理论了。除了空洞的、软弱无力的“天”外，中国古代社会中再也没有其他可以制约政权的力量了。这样，反腐败措施的实行就缺乏可靠的保证。
此外，更严重的是这些反腐败措施能否得到认真实行完全取决于君主本人是否“贤明”。历代王朝除开国皇帝是自己打下江山外，后代君主都是按照“立子以贵不以长，立嫡以长不以贤”的继统法产生，或经过皇室内部激烈斗争而产生的，这样就往往会出现昏君、暴君。遇到昏君、暴君当政，反腐败措施往往遭到君主本人的破坏，政治腐败和王朝更替也就难以避免。新的朝代出现后，又开始了这样一个由廉到腐、由治到乱的过程。历史就在这种周期性的旧王朝腐败——廉明的新王朝出现——新王朝走向腐败这种王朝更替中循环。
二、建构现代国家廉政制度体系
现代国家廉政制度体系是体现纵向的公民选举问责和横向的分权制衡原则的一系列机构和规则的总称。建构现代国家廉政制度体系是有效预防和惩治腐败、提高权力监督和制约效能的必由之路。我国目前的国家廉政制度体系主要依靠各级党委和政府自上而下的监督问责、专门监督机关的监察监督来实现权力监督，来预防和惩治腐败。这种带有传统集权政治体制自我监督特征的廉政制度体系在监督制约各级党政主要领导方面由于信息不对称和“保护伞”的存在而遇到了难以突破的瓶颈和困境，专门监督机关也出现了机构和权力膨胀与谁来监督监督者等问题。深化政治体制改革，实现我国目前的国家廉政制度体系的现代转型，成为反腐败和权力监督走出困境的当务之急。
通过深化政治体制改革，完善纵向和横向的权力问责机制，解决权力监督制约的闭合性问题，是建构现代国家廉政制度体系的核心内容。只要还存在着不受监督和制约的权力，腐败就会变成政治之癌，并最终导致政权的败亡。因此解决权力监督制约的闭合性问题，乃是有效预防和惩治腐败的关键环节。
培育发展公民社会，加强公民社会对国家政权的制衡，是防止政治国家凌驾于公民社会之上、享有不受监督和制约的权力的基本途径。公民社会制衡政治国家最有效的手段是公民所拥有的选举权。通过定期举行的自由的、竞争性的选举，公民可以用和平的、理性的手段将腐败的或滥用权力的领导人赶下台，从而建立起社会对国家的强有力的纵向问责机制，促使国家及其领导人真正向公民负责。这种选举问责是其他任何问责手段都无法替代的。为此需要积极推进选举民主，实现从选拔政治向选举政治、从间接选举向直接选举的过渡。
政权机关内部实行分权制衡，实现各种权力的彼此分离和相互制约，是防止一权独大不受制约从而被滥用的有效途径。中国共产党第十七次代表大会报告提出“要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，从而为建立中国特色的分权制衡机制指明了方向。各级党委、政府、人大、民主党派和政协可以在人事和政策的提议权、参议权、审议权、执行权、评议权、审查权、调整权等方面进行合理的划分并明确各自的职责，使各种权力之间既相互依赖又相互牵制。各级党委作为决策者享有人事和政策提议权，以及政策和人事调整权。这种人事和政策的提议权和调整权，保证了各级党委作为决策者和协调者的领导地位。作为对决策权的一种制衡，民主党派和政协应享有对党委决策的参与权和发言权即参议权，人大应享有对党委通过政府提交人大的政策和法案的审议否决权。这对于保证决策的正确性和防止决策的滥用必不可少。政府享有政策执行权，是行使公共权力的重要主体。作为对执行权的一种制衡，民主党派和政协应享有对政策执行情况的评议权，评议结果应当作为党委进行政策修正和人事调整的重要参考。人大则应享有对政策和预算的审查监督权，同时为了提高审查监督权的专业性和效力，有必要将行政监察机关和审计机关划归人大，使行政监察机关在人大领导下受理民众信访投诉并调查处理不良行政行为，使审计机关代表人大对行政机关和其他公共权力机关进行独立的审计并直接向人大报告审计结果。保障人大在审议审查过程中否决权的行使，是人大有效行使监督权的核心规则。保障政协委员在参议和评议过程中的言论免责权是政协有效行使监督权的核心规则。这种分权制衡的制度设计既保证了党委的领导地位，又强化了人大和政协对决策权和执行权的监督权能，同时也没有削弱政府的执行权，应该是一种三方共赢、阻力较小、各方都有意愿接受的制度安排。分权制衡机制有效运转和发挥作用后，在权力监督制约方面对专门监督机关的依赖将会大大减少，同时在反腐败方面不断强化专门监督机关权能的必要性也将会大大减少。
总之，改革开放以来，我国在建构现代国家廉政制度体系方面取得了长足的进展，现行的国家廉政制度体系在监督和制约权力、预防和惩治腐败方面发挥了一定的作用，我国在反腐败方面取得了一定的成效。但由于集权政治体制的影响，我国目前的国家廉政制度体系作用的发挥受到很大限制，反腐败的功效还较为有限。深化政治体制改革，克服现行国家廉政制度体系发挥功效的体制机制性障碍，完善纵向的公民选举问责和横向的分权制衡机制，应当成为我国下一步反腐败和权力监督的努力方向。
三、如何建设廉洁政治
廉洁政治比廉洁政府概念范围更加宽广，层次更高，可以从政治主体、政治过程和政治产品三个方面综合起来理解廉洁政治的概念。廉洁政治是与腐败政治相对而言的一种理想政治状态。
廉洁政治应该包括七个方面的内容：一是廉洁的执政党和参政党：执政党和参政党担任政府职位的党员普遍清廉，党的组织机构及其党务管理的清廉；二是廉洁政府：政府官员普遍清廉，没有大面积腐败；政府是一个廉价政府或低成本政府，维持政府自身运转的行政成本低廉；三是法为良法：杜绝部门利益法制化和地方保护主义性的立法腐败和行政决策腐败；四是任人唯贤和任人唯能，消除裙带风和用人腐败；五是实现司法正义，杜绝司法腐败；六是消除了公对公、下级对上级的所谓公贿和以单位名义从事的腐败犯罪；七是消除了亚腐败如侵害群众利益的各种不正之风，实现风清气正。
关于实现廉洁政治，我有以下十点建议：
第一，中央领导干部率先垂范公开其家庭财产状况，同时采取新人新办法，责成新提拔使用的领导干部公开其家庭财产，以回应百姓在反腐败方面的最大关切并展现坚强的政治决心和政治意志，同时通过增量改革减少反腐败的政治阻力。
第二，明确建立公职人员家庭财产申报和公开法律制度的时间表和路线图。公职人员家庭财产申报和公示制度是防范公职人员腐败的一项处于上游的基础性工程。为了避免出现县处级领导干部收入申报制度流于形式的弊端，需要制定相关法律，明确公职人员家庭财产收入申报的受理与核查机构、接受公众查阅申请的程序和时限等，建立相关的配套制度，确保收到实效。公职人员家庭财产申报和公开法律制度的建立需要有一个过程，但重要的是要让全国人民知道相关的立法规划的时间表，并及时通报相关进展。唯有如此，才能赢得人民的理解和信任。
第三，抓紧建立《预防和处理公职人员利益冲突的道德法典》并明确受理机构。预防和处理公职人员利益冲突，是反腐败的一项防微杜渐的基础性工程。改革开放后，我国在这方面的有关规定散布于众多的党纪政纪法规中，法律层级不高、权威性不够，有些规定已经不能适应形势发展的需要，有必要及时加以清理。建议抓紧时间制定《预防和处理公职人员利益冲突的道德法典》，对可能导致利益冲突的宴请、礼品、决策回避、任职回避、离任后的再就业和游说行为等相关情形明确加以规定。同时授权党的机关中的纪检机关、政权机关和国有企事业单位中派驻的纪检监察机构为预防和处理利益冲突的咨询机构和受理机构，让他们在预防和处理各单位内部公职人员利益冲突方面依法履行道德管理的职能。
第四，大力推进政策过程民主。积极推广“开放式决策”的做法，增加各级党委政府决策过程的透明度和参与度，条件成熟时制定“重大工程项目和重大事项决策程序法”。杭州市政府率先在市政府讨论民生问题的常务会议方面实行“开放式决策”，提前两周公布讨论的议题，允许市民代表列席会议，会议过程全程视频直播，在此基础上市政府做出民生决策，这种透明和参与的开放决策体制值得加以鼓励和推广。将决策科学化、民主化的要求上升为必经的法定决策程序，是减少部门利益法制化、防止拍脑袋决策、减少决策风险的有效途径。我国可在条件成熟时制定“重大工程项目和重大事项决策程序法”，就党政机关决策的公开咨询和征求意见、可行性论证、决策风险评估、政策执行效果第三方评估等保证决策科学化、民主化的好的做法上升为法定的决策程序，提高决策质量，减少决策风险、失误和腐败。
第五，大力推进预算民主。积极推广参与式预算和人大在线预算监督等预算民主实践，继续推进“三公”经费公开走向深入，条件成熟时修订“预算法”，提高预算制定过程中公众参与的程度和民主监督的水平，提高预算的刚性约束效力。
第六，走法治化反腐之路，提高发现和查处腐败的概率，在反腐败方面做到法律面前人人平等。当前，“领导让查谁就查谁，领导让办到什么程度就办到什么程度”的现象十分突出，“网络（以及微博）曝光谁就查处谁”的现象十分突出。反腐败机构在惩治腐败方面处于一种相对消极被动的地位。由此导致“选择性惩处”和“法纪软约束”的现象。解决这个问题的根本出路在于，反腐败要走法治化之路。法治化反腐败的内容很多，当前主要有这么几项重点工作：一是从数额犯逐步走向行为犯的腐败惩治新理念，进一步提高发现和查处腐败案件的比率，避免出现因“选择性惩办”而产生的侥幸心理；二是为反腐败机构和人员履行职权查处腐败案件提供充分的法律授权和必要的职业安全法律保障；三是立法保护举报人和证人，鼓励和保护实名举报，做到投诉有结果、举报有反馈，调动公众参与反腐败斗争的积极性；四是对于导致系统性、大规模造假和腐败的不合理的法规制度进行清理和废止，避免由不合理的制度规定而产生腐败行为，如财务报销规定不合理导致假发票产业盛行等。
第七，深化体制改革和制度创新，进一步从源头上预防和惩治腐败。有四个方面的体制改革和制度创新对于消除腐败的制度根源特别重要。一是强化以能力和业绩为导向的公务员管理制度，将内部竞争上岗扩大为外部竞争和公平竞争，同时明确服务绩效目标和标准并与公务员的业绩表现和奖惩任免挂起钩来，使有能力的人和贡献突出的人得到重用。二是对关键岗位、重点部位人员实行轮岗、交流、解决其职级待遇以及实行廉洁测试，降低其腐败风险。三是促进优质公共服务资源配置的均衡化，引入内外部竞争，进一步提高公共资源交易的市场化程度并依法规范交易行为，建立公共服务质量的公开承诺和外部评价制度，减少公共资源配置和公共服务提供过程中腐败的机会。四是进一步大幅度减少行政审批事项，简化行政程序，提高办事效率，减少企业和居民为加快办事速度而行贿的必要性。
第八，从党和国家领导制度的高度切实解决一把手权力过分集中缺乏监督制约的问题。一把手负总责的无限责任的体制迫使他们集中起无限的权力，自上而下部署工作“抓一把手，一把手抓”的运行机制导致一把手“一把抓”的权力格局。应当确立职责法定、责任法定、各司其职、各负其责的问责体制和工作机制，同时避免地方党委书记高配和兼任人大主任导致决策权、执行权和监督权都集中到书记手中和同级无法监督的问题，使之享受不受监督和制约的无限权力而走向腐败。
第九，强化人大的行政监察和经济审计功能，发挥社会监督和社会审计的作用，更加重视分权制衡和权力制约而非不断加强专门监督机关的权能，以克服同体监督的天然不足并取信于民。
第十，重视对中国企业海外行贿行为的查处，同时将我国企业海外行贿与国际通行的必要公关行为严格区别开来，改善中国企业的海外形象，提高中国企业的国际竞争力。
反腐时评
■ “风暴式反腐”并非治本之策
腐败是一种顽症，“风暴式反腐”并非治本之策，我坚决主张制度反腐和法治反腐，要通过对经济、政治、文化等各方面进行全方位改革进而打一场反腐持久战。
制度反腐和法治反腐是相对于教育反腐和惩治反
腐而言的，但制度反腐和法治反腐并不是与教育反腐和惩治反腐完全对立的。坚持制度反腐和法治反腐并非要否定与排斥教育反腐和惩治反腐，后者在整个反腐机制中，始终都会有着重要的和不可替代的地位和作用。
由于社会环境和人性的复杂性，单纯依靠教育或惩治是解决不了腐败问题，也实现不了反腐败的目标和任务的。要比较有效地解决腐败问题，必须同时依靠制度，依靠法治。
在我国当下的社会主义初级阶段，制度反腐、法治反腐也许比教育反腐、惩治反腐具有更重要的地位和作用。我们必须更多地依靠营造“不能腐败”“不敢腐败”的制度环境去扼制腐败，并通过这种制度环境去逐步培育绝大多数官员“不想腐败”的世界观，通过这种制度环境与人的精神世界的互动去培育和陶冶官员的廉政情操。
腐败是一种顽症，是一种“慢性病”，它产生和形成的原因非常复杂，涉及经济、政治、文化等各方面的因素。没有经济、政治、文化等各方面的全方位改革，腐败的病根难以消除，而要推进所有这些方面的全方位改革，不可能打速决战而只能打持久战。
如何建立起常态式的公权力运作监督机制？公权力运作的监督机制既包括纪检、监察监督的环节，也包括人大监督、司法监督、社会监督和媒体监督的环节——特别是人大监督和媒体监督，有特别加强的必要。在反腐败的整个机制中，我们如果能有效发挥人大监督和媒体监督的作用，整个机制的作用将会倍增。另外，我们还要将网络反腐、社会反腐尽量与体制内的反腐很好地结合起来，使之形成浩浩荡荡的反腐浪潮，使腐败真正成为“过街老鼠”，无处逃遁。（姜明安）
■ 反腐之道：从治标到治本
从各国反腐的经验来看，反腐必然要经历一个从治标到治本的过程。唯有以制度建设“把权力关进笼子里”，使得官员不仅“不敢腐”，而且“不能腐”“不易腐”，将来还要做到“不想腐”，才能巩固这一轮反腐来之不易的成果，才是真正的治本意义上的反腐之道。换言之，建立科学完备的权力制约与民主监督的制度体系，实现权力在阳光下运行，才能堵住腐败之源、斩除腐败之根。这一思路，从新一届中央的反腐举措中已初见端倪。譬如十八届三中全会提出的“用制度管权管事管人”“健全反腐倡廉法规制度体系”等要求，以及推行权力清单制度、公开权力运行流程、新提任领导干部有关事项公开等等，都让我们看到了中央反腐制度化、常态化的努力。
制度是规范和指引社会成员行为的规则的总和。好的制度能够遏制人的私欲，让坏人也做不了坏事；相反，坏的制度却会诱发人的贪欲，时间长了，好人也会变成坏人，想做好事都难、想不腐都不易。因此，我们不能将腐败简单看作是道德品质问题，不能推断官员之所以腐败就是因为他们道德败坏、品质低劣。官员也是人，只要是人就会有人性的弱点，在赋予官员权力时，我们不能将他们看作是用特殊材料做成的“金刚不坏之身”，或是不食人间烟火、大公无私的道德的化身，而是假定他们都有可能犯错误甚至是作恶、犯罪。
什么样的“制度笼子”才能够关得住权力？如何设计和制造出一个牢固可靠的“制度笼子”来遏制腐败？应该承认，这个笼子不是一般的笼子，能把权力关住的“制度笼子”自身必须经得起强权冲击。否则，这个笼子就可能是糊弄人的“豆腐渣工程”。科学有效的反腐制度体系，其意义在于为官员明确“法无授权不可为”，为其划定权力边界，从而防止其通过滥用权力获利。从这个意义上说，好的制度体系也是对官员的一种爱护与善待。目前的反腐制度体系涵盖了刑法、监督法、行政监察法、招标投标法、政府采购法等一系列法律法规，还有党内监督条例、领导干部廉洁从政若干准则等党内规章，数量上不可谓不多。然而，反腐制度体系仍亟需精细化、刚性化。很多制度过于松懈宽泛、几乎没有硬性规定，犹如“牛栏关猫，进出自如”。一个官员行为没有明确的制度约束，那么现实当中他只有成为“神”才能抵御各种滥用权力的**。
制度反腐意味着一场深刻的政治体制改革。为遏制腐败大案要案频发态势，须以强大的政治勇气和高超的政治智慧，抓住要害、顶层设计，加快完善反腐制度体系。一是以决策权、执行权、监督权相对分离为目标改革党政权力结构，对过分集中的权力进行有效分解，推进权力的科学优化配置，实现以权力制约权力。二是强化政府财政预算监督，真正实现对政府“钱袋子”的民主监督和阳光下运行。三是推进重大事项决策权等权力运行的程序化、公开化，确保对权力运行的制约监督真正落实到位。四是改革现行干部选拔机制，坚决革除选人用人上的腐败。（封丽霞）
■ 让政务公开成为常态
怎样使政府恪守本分？如何限定政府权力的边界？这是全人类政治生态建设的长期难题。如果有一味“灵丹妙药”值得一试，那就是让政务依法公开、透明。
人民政府权力源于人民，也必须为了人民、依靠人民。无论建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，还是建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，都是为了履行党的根本宗旨、实现政府的核心价值，都不仅需要政务公开，而且要让公开成为常态。
新时期以来，我国政务公开的先行试点如雨后春笋。《中华人民共和国政府信息公开条例》于2008年5月1日起施行，体现了我国政府自我革新、自我提升的诚意和自信。开弓没有回头箭。党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央顺应大势，积极稳妥推进中国特色社会主义民主政治建设，主动丢掉“信息不对称”条件下管控社会的老办法，借助大数据时代信息传播的技术支持，推进政务公开，力求在“透明社会”中打造“阳光政府”。党的十八届四中全会进一步强调了全面推进政务公开。现在，“公开为常态、不公开为例外”已经成为服务型政府、法治政府运行的基本原则和一般公众普遍的心理诉求。
政务公开，就是各级政府及其工作部门在与机关单位、市场主体、社会组织、公民个人等打交道的过程中，依照法定权限，全面公布本级政府的法定职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项；就是要求政府的一切活动过程——决策、执行、管理、服务及结果一体公开；就是要求政府主动接受法律、群众和媒体监督，使群众便利地了解财政预算、公共资源配置、重大建设项目、社会公益事业建设、突发事件等公共信息。当然，涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，应按照政府信息公开要求和程序予以公布。
成为常态，就是要打破“行政神秘主义”，让政务公开的要求落实到各级政府日常运转中，让全社会都认为了解政务信息是“天经地义”的事情，让所有人在与政府交往过程中都习以为常地“打开天窗说亮话”，主动摈弃潜规则，并使这种行为成为自觉、形成氛围，而不是搞形式主义的“一阵风”或“躲猫猫”式的假公开。
让政务公开成为常态，要求各级政府遵循公正、公平、便民的原则，主动公开法定的“权力清单”“责任清单”和重大行政决策过程；主动公开行政执法具体操作流程和纠错问责机制；主动澄清可能影响社会稳定、扰乱社会秩序的虚假信息；主动拓展政务公开内容、规范政务公开程序、升级政务公开技术、优化政务公开平台，不断把政务公开有效措施制度化，并使这种制度不因领导人的改变而改变。唯有如此，行政权力的“根基”才能在全面深化改革中不断得到巩固，公众对其满意度才会不断增加。
让政务公开成为常态，要求行政系统的领导干部和工作人员明确我是谁、为了谁、依靠谁，把自己的身份亮出来，自觉摆正与群众的关系，自觉履行公仆义务；明确权从何来、权力何用、受谁监督，把自己的职责亮出来，奉“法定职责必须为、法无授权不可为”为一切政务活动的基本规范，抵制暗箱操作，以真诚之心接受各方面监督；培育法治思维、提升依法做好政务公开工作的能力，把自己的实际言行亮出来，尊重群众的知情权和参与权、服务群众、取信于民。
让政务公开成为常态，还要动员广大群众参与进来。政务公开的实质，就是在政府与群众之间用法律等规范架起沟通交流的桥梁，使民情得以汇聚、民意得以表达、民心得以凝聚。阳光台上辨清浊，是非公道在人心。只有将政府工作全面公开，接受群众监督，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。（李少军）
反腐观点摘编
■ “八项规定”制度化建设：香港对“利益冲突”的管理与借鉴
我国从上世纪80年代开始探索禁止领导干部经商办企业等单项防止利益冲突工作。2009年党的十七届四中全会正式从中央层面提出“建立健全防止利益冲突制度”;2010年中央颁布以防止利益冲突为主要内容的《廉政准则》;2011年中央纪委在全国7个省市开展防止利益冲突试点。十八大以来实行的“八项规定”“六项禁令”和“反四风”实际上强化了利益冲突制度的重要性。更为重要的是，这一系列规定从党员作风、公职人员行政伦理道德的视角将利益冲突的内容具体化。因此，作为反腐败工作重要的举措，八项规定等措施所起到的作用是具有预防性和前瞻性的。
然而，从香港对利益冲突的管理中，我们也发现目前在以八项规定为核心的一系列涉及利益冲突的管理过程中，政策与规定已经逐步建立起来，但制度的执行及其效果有待完善。具体而言，有如下三个方面：
首先，信息公开。香港的经验表明，涉及利益冲突的原因就在于公私界限的模糊不清，对于这种监管除了需要公务员自身具备良好的公共行政伦理之外，更为重要的是信息公开。信息公开使得公职人员的行为置于社会民众的监督之下，从而限制公权力的滥用。当下，“八项规定”“反四风”的出台使得各级党员干部从党风的高度来加强自身的道德自律。目前通过公布姓名曝光、党内纪律处分等方式已经对违反这些规定的各级党员干部起到了震慑作用。然而，从较为长远的角度来看，曝光、纪律处分等方式还并不能从根本上解决党员干部滥用职权、奢侈享受等涉及利益冲突的各种行为。
第二，法律与规定的可执行性。香港的经验显示，利益冲突的界定是非常复杂和困难的。因此，单纯依据法律及相关规定进行利益冲突的管理，就会在实际执行中遭遇效果不佳的问题。同时，当下在落实“八项规定”“反四风”的过程中还出现了规范越来越细化的特征，这一思路虽然在一定程度上有利于甄别利益冲突的各种表现形式，但随之带来的却是执法成本的提高和法律条文无法穷尽所有现象的尴尬状况。在媒体近期不断曝光的顶风作案的各种报道中，不难发现，这种情况的出现一方面显示出涉及利益冲突的官员数目不断增多，另一方面则反映出在进行利益冲突治理方面尚未形成一套制度性的预防机制。
第三，公共伦理道德教育。廉政公署素来以“三位一体”的肃贪策略闻名，其中最为特色的就是社区关系处。在与acpe的联合过程中，这个机构更加显示出它的特色功能，即社区关系处开展了大量的定期的公务员伦理道德培训和讲座。这种联合模式就使得香港在处理利益冲突问题上能够“软硬”兼得。一方面，可以依靠硬性的制度设施进行管治；另一方面却基于利益冲突涉及到公私利益冲突的本质来进行软性的道德教育。因为在本质上，利益冲突很难严格用法律来界定和区分的。公职人员由于其属于政府公职，因此又比普通人掌握了更多的公共资源。因此，在限制冲突与保障个人权利之间不能完全依靠法律条规的硬性界定。相反，只有让其自身能够提升行政伦理与道德，自觉区分公私利益才能避免陷入利益冲突治理的误区。目前虽然在落实“八项规定”“反四风”的过程中，党员干部已经加强了自身的道德自律意识，但很多公职人员对于利益冲突的理解并未提高至公共行政伦理的高度上来审视，缺乏公私利益的识别。因此，香港的经验对于内地目前的利益冲突管理具有一定的借鉴意义。（李莉张小劲）
■ 不断完善反洗钱工作体系
我国的洗钱活动始于20世纪80年代，虽然只有短短的三十几年时间，但发展迅猛。洗钱活动与腐败犯罪结为一体，表现为权力腐败、洗钱、资本外流“三位一体”。通过洗钱，贪官们将贪污受贿的黑钱转移到国外。
2006年年底，十届全国人大常委会第二十四次会议高票通过了中国第一部《反洗钱法》，这是我国反洗钱历史上值得纪念的里程碑。但从总体上讲，我国的反洗钱工作落后于形势的需要，并且在实践中存在很大的漏洞。一是金融监管系统薄弱。反洗钱是一个系统工程，我国金融系统的反洗钱活动起步不久，与国外成熟的反洗钱金融监管水平尚有一定的差距。银行和其他金融机构竞争激烈，为了自身利益考虑，常常不能积极配合开展反洗钱工作，很多银行选择了打“擦边球”或违规手段。另外，地下钱庄和地下赌场、典当行、租赁公司等等或合法或非法的新兴服务行业一直处在地下或半地下的状态，缺乏有效的监督管理。这些黑色或灰色领域的存在，成为滋生洗钱活动的土壤。二是专门的反洗钱机构尚未健全。《反洗钱法》实施后，按照规定和国际上的通行做法，都应该尽快建立健全专门的反洗钱机构，但这些机构目前还远远没有建立到位，很多银行都是会计在兼任反洗钱工作，有的机构虽然建立了，但各项配套设施的也不完善。三是缺乏大量专业人才。反洗钱活动不仅需要硬件的完备，更主要的是需要大量的高智商专业人才，专业人才的缺乏是目前反洗钱工作一大瓶颈。
下一步，应克服反洗钱工作起步晚、形势严峻的局面，发挥后发优势，充分借鉴国际反洗钱经验，健全组织机构，加强协调管理，专注人才培养，强化立法和行政法规建设，大力整合利用国际反洗钱信息资源，严厉打击贪污贿赂等犯罪经济洗钱行为，加快建立健全具有中国特色的反洗钱体系。（徐吉成）
■ 通过廉洁性评估促进制度廉洁
制度廉洁性评估工作是我国近年来反腐倡廉建设的创新之举，也是我国落实《联合国反腐败公约》履约要求的重要体现。2003年通过的《联合国反腐败公约》第五条第三款规定：“各缔约国均应当努力定期评估有关法律文书和行政措施，以确定其能否有效预防和打击腐败。”作为缔约国，我国在2003年签署了《联合国反腐败公约》，并先后在地方与中央两个层级推行“制度廉洁性评估”工作试点，主要是评估制度草案本身是否廉洁以及是否有助于廉洁，其中的“制度”是法律、法规、规章和规范性文件的统称。国家预防腐败局负责人在接受媒体采访时，明确将《联合国反腐败公约》第五条第三款作为制度廉洁性评估的依据。
从功能上看，制度廉洁性评估可以说是专门为制度设计的“杀毒软件”，是制度腐败的专科医生，对制度腐败有特殊疗效。腐败有多种类型，其中包括制度腐败。制度腐败涉及的人多、面广，损害巨大，危害严重，不可小觑。通常说的制度反腐，强调的是“凭”制度以反腐败——凭借制度来反腐败。事实上，并不是任何一项制度都能有效反腐败。腐败是政治的癌症，也是制度的绝症，腐败的制度难以遏制腐败的行为。那么，如何判断制度是否腐败呢？又如何发现、预防、纠正制度的腐败呢？制度廉洁性评估由此产生，其内在逻辑是“评”制度以反腐败，其基本功能就是通过评估，过滤掉不廉洁的或者说“带病”的制度。因此，如果说制度反腐是源头反腐的基石，那么，制度廉洁性评估则是制度反腐的基石，是制度腐败的克星，是制度廉洁的守护者。
面向全国推行制度廉洁性评估，需要全面总结试点的经验教训，健全制度廉洁性评估的实体规范与程序规范，着力推进制度廉洁性评估的专业化。推进制度廉洁性评估的专业化，最重要的是要让制度廉洁性评估的内容与标准更加清晰与具体。聚焦“廉洁”，将之明确化、具体化、精细化，提高制度廉洁性评估的逻辑性、指导性、可行性。（邓联繁）
■ 对“一把手”权力制约监督难在何处
在现行领导体制中，“一把手”手中的权力能否得到正确运用，主要取决于“一把手”自身的德才素质，尤其是德的素质状态及其能否持续。由于“一把手”地位的特殊性，对其权力运行制约和监督则常常处于失效状态。也就是说，如果“一把手”在主观上自觉或不自觉地要滥用权力，几乎可以做到为所欲为。正如一些因滥用权力而深陷泥潭的前“一把手”所说，他们所要办的事情，是“没有办不到的”。
“一把手”处事的决定权使得权力滥用有较大的便利性。一个地方、一个单位的领导班子所处理的日常事务和审批事项，包括常规性事项与非常规性事项、一般事项与重大事项等。一般来说，常规性和一般性事项，最终决定权在分管的领导班子成员，甚至在中层机构负责人。而对于非常规性和重大事项，则应由领导班子集体决定，有的非常规性的一般事项，也可由“一把手”拍板。由于“一把手”所握有的决定权，无论属于哪一类事项，只要经“一把手”批准就有效，而且必须执行。一些本应由集体决定的重大事项，只要“一把手”执意坚持或擅自决定，其他人一般很难阻止。在这种情况下，对“一把手”权力的制约和监督往往落空。
“一把手”用人的影响力使其对制约和监督者有较大的威胁性。对于选人用人，中央颁布的《干部任用条例》和各地各单位推行的公开选拔、竞争上岗、领导班子票决制等干部人事制度改革措施，对在提拔干部时“一把手”的权力形成了较为有力的制约。但对在民主推荐时“得票多”的拟提拔人选的取舍上，在已任职干部的调整中，在干部选拔出来后的使用中，以及在以后的进一步发展中，“一把手”仍然具有较大的影响力。由于得到上级的信任，“一把手”对领导班子其他成员是否支持和信任，必然会影响到他们所分管工作及其个人的发展。因此，即使看到“一把手”滥用权力的问题，班子其他成员以及其他干部，一般也都因为受到事实上存在的“一把手”权力的威胁而不敢向上反映，更不敢当面提出，从而使对“一把手”权力的制约和监督落空。
“一把手”对集体决策的操控权可能使滥用权力行为有较大的隐蔽性。在对重大事项进行集体决策时，企图滥用权力的“一把手”可以通过选择其认为有利的会议时间、复议、改变会议程序或规则、隐瞒关键数据或事实，甚至冒充上级意图等手段，达到操控决策的目的。经过这种操控的决策，尽管可能会损害国家利益，谋取私利，却能使决策贴上“集体决定”的标签，使权力的滥用难于发现，难于制约和监督。
目前的监督系统对制约和监督“一把手”权力运行还缺乏足够的有效性。为解决对于权力运行的制约和监督问题，党和国家已经构建了一个庞大的系统，并配套了相应的法律规章。这个系统，包括人民代表大会及其常委会、司法机关、纪检监察机关、中央和省区市巡视组、组织人事部门等，通过运用相应的法律规章，在对权力制约和运行的制约和监督上发挥了重要作用。对于“一把手”而言，现行的监督系统主要存在以下两个方面的问题：一是直接制约和监督权力的柔弱性。对于处在可以直接制约和监督视野内的机构和人员来说，如本地本单位的纪检监察机构等，由于相对于“一把手”的权力落差，使得对“一把手”的制约和监督柔弱无力。二是强力制约和监督的间接性和迟滞性。上级领导机关和领导干部、上级纪检监督机关、上级政法部门、巡视组等，对“一把手”权力运行能够形成强有力的制约和监督，但由于视野远离“一把手”权力运行，只能阶段性地进行间接的、事后监督，从而大大降低了制约和监督的有效性。（黄学权）
■ 限权是遏制“一把手”腐败的基础
我们认为，限制权力比监督权力更根本，理由有两点：
首先，监督的成本比限权更高。尽管党纪国法强调了要加强对党政“一把手”的监督，但是在实践中难以落实。所谓“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”。按照现行法律法规，“一把手”主持全面工作，副手、同级纪委以及下级工作人员很难监督或者制约“一把手”。本来设计挺好的“民主集中制”，在领导班子决策时，往往变成“民主”太少，而“集中”过多。相对而言，限制权力的成本更低。一旦确定了官员的管理权限，官员越权即违规，这比“全方位的”监督机制成本更低。
其次，从信息不对称的角度讲，限制权力比监督权力更容易证实。因为政府工作具有保密性和非市场性，存在严重的信息不对称，监督者难以观察被监督者的具体行为，也难以判断被监督者不当行为的量化结果。比如，某个官员为了招商引资低价转让土地，多低才算违规？导致了多少土地出让金损失？这些道德风险问题难以监督。相反，如果明文禁止某个官员管理某事，该官员是否违规，一目了然。
如何限制“一把手”的权力呢？我们建议，可以从以下三个方面入手：
第一，减少各类行政审批权，特别是减少“一把手”的审批权。
从资源配置的角度讲，在市场经济条件下，凡是市场能做好的事情，都应该交给市场去办；只有市场做不好，并且政府可以做好的事情，才需要政府来办。在这个大的原则下，政府应该逐步减少各类不必要的行政审批权，以及对市场行为的微观干预权力，才能真正让市场在资源配置中起决定性作用。另外，从腐败对经济效率
的影响来看，现有研究表明，行政管制，尤其是行业进入管制，是导致企业和政府官员之间发生腐败行为的重要原因。因此，应该从宏观上减少各类行政审批。减少了政府的审批权，当然也就一定程度上减少了政府所在部门的“一把手”的权力，这是减少“一把手”腐败机会的治本之策。
第二，减少“一把手”的自由裁量权，缩小留给“一把手”的“候选清单”。
现行法律法规留给党政部门“一把手”的自由裁量权过大。用人腐败被认为是最严重的、最普遍的腐败，因为人事权是最重要的权力，带来的租金最多。但是恰恰是在用人问题上，“一把手”的权力过大。例如，选拔一个干部担任局长，候选人可以是无数个。负责组织部门的党委组织部长或者负责人事的副手往往是“一把手”的人，往往根据“一把手”的授意提供有限的候选人，并且将“一把手”属意的人选列在最前面。在这种情况下，即便候选名单提交给党委常委会讨论，也很难改变“一把手”的人选决定。
在这种情况下，我们有三个建议：一是增加候选人范围，实行“差额提名”。例如，提拔一个干部，要求至少有2个候选人，然后党委常委会对候选人进行无记名投票表决。二是对拟任命的职位施加技术性限制条件，例如安监局长要求技术出身，有基层工作经验，有工程师职称，不能跨行业或跨部门选择，等等。并且这些限制性条件要根据职位的要求做出，提前公布，不能因人更改。这样，即便“一把手”有提名权，其提名的范围至少大大缩小了，从而寻租空间也大大减少了。三是在某些地方试点，将人事任命的提名权扩大到全部党委常委，削弱“一把手”干预人事的权力，实际上这与“党管干部”的基本原则并不冲突。
第三，强化对重大决策权的事前约束。
除了显性的用人腐败、项目腐败，还有一类隐性的腐败行为，即政绩工程。政绩工程往往以“公共利益”为名义，“一朝天子”一朝项目，实际上造成了巨大的浪费。问题是，这种浪费还难以对主管的“一把手”问责，因为政绩工程虽然有助于“一把手”获得政治利益，但未必表明“一把手”本人直接获得了经济利益。例如，某地前任市长爱搞工业园区，花巨资对园区的基础设施进行了改造。结果，工程尚未完工，市长高升或外调。新来的市长偏好环保绿化，将有限的资金投向城镇绿化和旅游景区，将前任的工业园区搁置一边。这种为了个人政绩而不顾国家利益的现象不胜枚举，但至今没有好的解决办法，关键是缺乏对“一把手”上马各类政绩工程的事前约束。为此，法律应该规定，政府的重大问题要由“决策咨询委员会”进行论证，并且应该经过人大常委会的事前批准和事后监督。
但这有两个问题：第一，“决策咨询委员会”还不是一个强制设立的机构，事实上很多国家部委、地市级政府就没有这个机构，县级政府更很少设立这类“务虚”的机构。第二，宪法规定了地方各级人大对地方政府重大事项的决定权，但是在实际中主要是行使监督权，较少行使决策权。决策权实际上完全由党委和政府掌握，这导致人大应有的“最高权力机关”的功能没有充分发挥。即便是监督权，也往往是事后监督，而且难以问责。因此，人大如果要发挥好监督功能，至少要与问责权匹配，否则就是“软监督”。
需要强调的是，权力与责任是对应的。要有效地限制“一把手”的权力，首先就要厘清责任的边界。作为一个单位或者地区的“一把手”，不可能也不应该对所有事务负责，否则在发展压倒一切的理念下，是不可能有真正的权力边界的。这也可以在一定程度上解释，为什么中央三令五申强调对权力的约束与限制，但是“一把手”仍然可以获得“绝对权力”，从而导致很多规章制度缺乏约束力。理念不改，制度难行，权力约束便遥遥无期。（聂辉华 仝志辉）
■ 对公职人员登记的财产实行“名单管理”
我国对上市公司高管及其家属股票交易的监控，是“名单管理”的成功经验。几千家上市公司的高管及其家属有几十万人，他们的名单全部在证券交易信息系统内监控，一旦买卖了特定股票，交易系统立即自动报警、并进入事先设定的鉴别和处理流程。由于上市公司高管都知晓自己和家属属于“被系统自动监控对象”，除非误操作，绝对不会去买卖特定股票，这就在特定领域杜绝了违规行为。
借鉴这一思路，笔者建议，对公职人员登记的本人及其家属的财产也可以实施通过信息系统自动进行的“名单管理”。具体做法是：
1．建立监控名单。名单涵盖的范围，最终应包括所有履行申报义务的公职人员。至于是否需要包括配偶、第一顺序继承人、第二顺序继承人，甚至包括秘书等（香港某些公务员的私人秘书也被列入财产申报对象范围），则根据部门和岗位确定。确定后，应让列入名单的公职人员及家人知情。
2．制定有关核查公职人员财产的法规，规定所有的财产登记、管理机构或部门有责任配合纪委或监察部门，按要求提供监控名单中人员的财产状况信息。
3．把监控名单导入银行、证券、房地产、公司注册、车辆及船舶等财产登记机关的信息系统，由信息系统向监管部门定期报送持有财产清单。对于异常的动作、状态（如单笔支用超过一定限额、银行余额超过一定限额、房产套数超过一定数量等），系统自动报警。
为有利于后续信息的公正处理，报送的清单、异动报告等可参照高考的“密封阅卷”，隐去姓名、只用代号。姓名和代号的对应关系只由核心管理部门掌握。
4．核查信息的后续鉴别、处理，应尽量由软件系统自动进行，以避免人工干预，如自动通知本人要求说明、自动向上一级部门报送、自动通知特定机关等。
5．必要时，可通过国际间合作，有重点地选择一些国家，要求其配合实施名单管理。如美国就以反恐和查税的名义，要求外国银行提供特定对象的银行存款信息。
采取上述措施后，公职人员放在本人或家人名下的财产信息由系统自动发送，由系统按设定的流程和规则鉴别处理，既消除了“房产没联网”“外地存款没法查”“股票账户保密”“不一定就查到我”之类的侥幸心理，也避免了抽查的选择性执法之嫌、避免了依赖人工干预所必然导致的“说情”压力，从手段上保证了公职人员登记在自己或家庭成员名下的财产的完整性、真实性。而由监管部门实时掌握公职人员的完整财产信息，应该更有震慑力，更能让公职人员规范持有、处置财产的行为。
通过“依法披露代持”减少隐瞒财产
中国现行法规已经规定，股份公司在上市前必须由股东披露“是否存在为他人代持股权”的情形。建议将这一规定适当扩展，修订有关财产登记的法律法规，规定公司股权、房屋、存款、车辆等财产的所有人，需如实披露“是否代别人持有、为何人代持”。如果未依法披露，不但代持者本人要承担相应的法律责任，而且，如果被代持者属于公职人员，则在代持关系事后被揭露或发生纠纷时也要接受相应的处罚。
采取以上措施后，公职人员的财产“代持”行为就会有两方面的后果：一方面，因为“代持而不披露”属于违法行为，婉拒代持就有了更有力的理由。另一方面，在“代持”时一般都会签订“内部协议”以保证将来（如公职人员退休后）的索还，但因为法律已规定这种“内部协议”发生纠纷时公职人员要接受处罚，则存在着代持人否认内部协议、把财产据为己有的风险。这样，就可以大大减少公职人员通过让他人代持从而隐瞒财产的行为。
实施步骤及处置思路
公职人员财产处置牵一发动全身，应该考虑到历史、现实、传统、制度等各方面的原因，寻求法制、民意、历史因素、队伍稳定的最大公约数。
营造氛围。通过政策法律、舆论宣传、技术手段、典型案件的各种方式，让公职人员充分了解： “名单管理”“披露代持”的措施将要实施，其后，无论是否涉及案件、是否被抽查，财产信息一定会完整地被组织掌握；任何转移、变卖资产的行为，极可能提前引爆问题、遭受惩处；处置“灰色”财产将适度新老有别，以前形成的有可能获得从宽处置，今后获取的处罚不贷。
逐步实施“名单管理”“披露代持”。中纪委已经确定要进行“抽查”，可以把“名单管理”作为抽查的技术方式，快速对党内领导干部实施。然后再通过立法途径，逐步扩大到履行全体申报义务的公职人员。
在核查的同时，必须重点解决“灰色”财产的定性、处置、消化，争取尽快被公众接受：充分论证“灰色”和“黑色”收入在恶劣程度、金额、社会危害性等各方面的区别，从性质上说明“灰”“黑”分色处理的必要性；分析公职人员财产的整体状况，从“法不责众”的角度说明“灰”“黑”分色处理的必要性；制定、修订有关政策法规，为“灰”“黑”分色处理提供制度可行性。如规定没有直接权钱交易的收受利益、在一定限额下为“灰色”；或超过正常收入的一定限额为“灰色”等，并适当调整“不明财产来源”罪的限额。但必须明确是在一个时间点之前的，“既往基本不咎，以后坚决杜绝”。
对于“黑色”财产即贪腐所得，可以根据核查的结果采用两种对策：如果占公职人员总数比例不高，则可以“发现一起、惩处一起”。即使涉及人数较多，对贪腐所得财产本身也必须收归社会所有，坚决不让贪腐分子在经济上占便宜。但是，是否惩处则可区分不同情况：如与案件相关、或曾企图转移的必须惩处；如属由信息技术手段获取、或自行申报获取、或“代持披露”录入等的可暂不惩处，予以“挂账”，如果该公职人员此后不再腐败则不予追究，如再腐败则新账、老账一起清算。（陈利浩）
■ 发挥不动产登记制度的反腐败功能
党的十八大以来，党内外都十分关注加强党风廉政建设和反腐败工作，有关措施推出表明党和政府正在积极回应社会关注和民众呼声。笔者以为在当前制度环境和技术条件下，激活和善用现有法律资源，统一并完善不动产登记制度，应当是亟待完善的诸项制度当中需要最先解决的问题之一。
不动产登记制度可以反腐败
统一并完善不动产登记制度，能够帮助纪检机关明确清晰地查处将贪腐资产集中在房地产等不动产上的腐败官员，使集中在房地产市场的贪腐资产无所遁形。我们已经看到，虽然现在各地房地产信息尚未联网，但是仅仅是个别网民从单个地区的房地产登记记录当中偶然性地以人查房，就查出了多个房叔、房姐、房爷这样的贪腐官员。由此可以想见，如果房地产乃至不动产实现全国性统一的登记和信息互联，对贪腐官员会有多大的震慑作用。
无论是从反腐败的角度出发，还是从确保经济健康运行的角度考虑，统一并完善不动产登记制度继而开展官员不动产先行公示都是一项适宜的政策选择。
也有学者对不动产统一登记的反腐作用提出质疑，认为不动产登记完全是自愿的，贪腐官员在取得房产后完全可以选择不办登记，就算办理登记，也可以将不动产登记在他人名下。事实上，神木房姐的多个身份证问题也确实表明不动产统一登记制度仍有漏洞可钻，但是相比与没有不动产统一登记制度，这个漏洞已经大大缩小，而且随着身份证管理制度的逐步完善，这些漏洞也将被修补。此外，不动产交易过程中，物权的所有和转让必须进行登记备案，如果不办理登记，官员就难以取得不动产的所有权，实际取得的房产也将因为无法登记转让而难以变现，不动产难以变现就成了死物，且随时面临登记的所有权人“背信弃义”和一房多卖的风险，由于物权对债权的优先性，官员对房产的所有权将无法获得法律的支持，也不敢寻求法律的支持。
完善不动产登记制度已经具备成熟的法律和技术基础
2007年，新颁布实施的《物权法》第十条规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”根据新法优于旧法的原则，《物权法》关于不动产实行统一登记制度的要求取代了过去《森林法》《草原法》等按各自的不动产类型各自登记的法条规定。《物权法》虽然是原则性的规定，但对不动产登记的法律效力、不动产登记机构、登记程序、登记类型及登记错误的赔偿责任等重要问题以专节条文做出了较明确规定，为不动产实行统一登记创立了法律基础。在《物权法》出台时，为了减少阻力，当时并没有出台详细的规定去打破当时的登记格局，从目前形势来看，无论是从完善法治促进经济发展的角度出发，还是从反腐败的需要来看，打破部门利益，统一并完善不动产登记制度都已经成为迫切需求。不久前国务院办公厅关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知明确提出，在2014年6月底前出台不动产登记条例，实施不动产统一登记制度。这将是一个历史性的重大进步。
关于通过不动产统一登记制度进行反腐败，还有一些学者表示担心的理由是“以人查房”有可能侵犯普通群众的隐私，国际上大多也仅限于“以房查人”而限制“以人查房”。实际上这个反对理由并不充分，首先，官员隐私权在涉及财产的方面应受到限制本就是法律界的共识，这也是法治发达国家官员财产公示的一个法律基础，因此即使要保护普通公民的隐私，针对官员的“以人查房”也应当放开，只要区分是否是官员即可。其次，不动产统一登记制度将为未来开征房产税奠定基础，而对开征房产税来说，“以人查房”是税收部门必需的程序，只要限定查询的主体资格即可，让反腐机构和税收部门具备同等的查询权力即可达到反腐的目的，普通公民的隐私权并没有做出额外牺牲。再次，制度的设计往往不能同时满足各方面的需求，为此必须进行价值排序，必要时以民意为基础牺牲部分利益以维护更重要的价值追求。从我国的实际情况来看，前段时间公众对各地限制“以人查房”的不满充分表明，绝大多数公众乐意牺牲自己的隐私权来实现反腐败这一目前更严重的问题。
此外，互联网技术的发展已经大大减少了不动产统一登记的难度，也为不动产统一登记更好地发挥反腐败作用提供了便利。开发一套不动产统一登记软件系统成本实际并不高，互联网和电脑软硬件技术的高速发展可以承接城市房地产、农村宅基地、农村承包地、草原、滩涂、林地等各种类型不动产的需要。需要顾虑的是，处在农村的大量不动产所有权还不明确，这不是互联网技术本身的问题，但是当前开展的农村土地确权工作已经为解决该问题提供了便利。而且，由于我国对农民和居民身份划分仍然存在，城市户口居民因法律的限制无法拥有农村的不动产，因此农村承包地、草原、林地等不动产登记工作的落后实际并不影响城市房地产统一登记联网对反腐的促进作用。我们需要警惕的是，当中央下决心利用不动产登记公示来推进反腐时，一些势力又以农村宅基地、农村承包地、草原、滩涂、林地的统一登记需要大量基础调查时间为由来拖沓完全可以在短时间内完成的城市房地产登记电子化和统一联网工作。因此，不动产统一登记制度既要全面推进又应当迅速以城市房地产统一登记联网为突破口。（黄震 陆琪）
■ 全面科学推行权力清单制度
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）明确提出，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。关于如何加快建设法治政府，《决定》提出了依法全面履行政府职能、健全依法决策机制等六个方面的具体要求。而“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”是实现全面履行政府职能的重要措施，当然也是加快建设法治政府的重要内容。所以，当前及今后一段时间，全面推行权力清单制度必然是各级政府一项异常紧迫的任务。
事实上，自十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”以来，部分地方政府已加紧进行权力清单制度的编制和公开工作，如2013年11月21日，广州市率先公布了广州市48个行政单位，共3705项市本级行政职权事项。2014年10月31日，安徽省公布了省级政府权力清单1712项。从现状来看，权力清单的编制和公布，客观上促进了政府职权更加清晰，约束了行政权力的滥用，进一步增强了政府的公信力。但是，通过对当前已经公布出来的权力清单进行剖析和笔者参与某省级政府权力清单编制过程发现，由于理论研究不够深入和相关规范权力清单制度滞后，存在的问题也不容小觑。为了更加全面科学推行权力清单制度，加快建设法治政府，有必要理性分析当前权力清单编制和公布过程中存在的问题并探讨产生问题的原因，并就如何更好全面科学推行权力清单制度提出自己的构想。
通过梳理目前各省、市已经出台的规范权力清单制度的规范性文件发现，到目前为止，尚无具备法律性质的文件，大多是“通知”类型的政策性文件。纵观这些文件，其大多包括总体要求、主要任务、实施步骤和工作要求，整体上缺乏对权力清单的主体、权限、效力等问题的表述和界定，因而导致权力清单制度推行过程中主体和权限不明确，权力清单的效力模糊，编制过程中存在一定程度的越权、违法等现象。
编制和公布权力清单的主体和权限不明确。虽然权力清单编制初始都是权力拥有单位自查，但统筹和督办单位却各不相同，有的是发展改革委员会，有的是编制办公室，有的是法制办公室。统筹过后通过和公布的主体也不明确，国务院是由其组成部门通过和公布的，而省、市、县通过和公布的主体一直不明确。除了主体不明确之外，在编制和公布权力清单的过程中，相关主体的权限到底多大，能做到什么程度，现实中也很模糊。
权力清单的效力比较模糊。当前已经开展权力清单制度的各省、市、县的文件均未提到公布出来的权力清单到底属于什么性质。如果公布出来的权力清单只是一般性的资料集中，仅供公民查阅和知晓行政机构权力清单的作用，那么就不具备任何法律效力，既不能作为行政部门执法的依据，也不能作为公民保护权利的依据。此种效力不清，必然给编制和公布主体带来困惑，也让行政执法主体迷茫，更让行政相对人无所适从。
编制过程中存在一定程度的越权、违法现象。当前在编制和公布权力清单过程中主要存在以下越权或违法现象：一是暂停实施或取消本不属于本级行政权力的行政执法项目；二是越权下放或整合具体行政执法主体和项目。
法律、法规的不断变化容易导致权力清单滞后。权力清单是对大量法律、法规、规章设定的行政权力进行总结形成的，虽然过程中可能有取消、下放、整合等内容，但本质上依赖于背后法律、法规和规章的设定。法律、法规、规章经常立、改、废，其设定的具体行政执法项目当然跟着变化。法律、法规、规章的立、改、废依赖于庞大的国家立法机关和行政机关，而作为附属于法律、法规和规章的庞大的权力清单工程，由于没有足够的专业人员不断补充、完善，极有可能导致权力清单滞后于相关法律法规对行政权的设置。虽然作为一项很好的制度改革和体制创新，但如果没有一套刚性制度、合理程序、数量众多的专业人士不断地同步于法律、法规和规章的变化，公民看到的可能是完全滞后于生效法律、法规和规章的一堆资料的堆砌，其作用和功能必然会大打折扣。
当然，问题的提出并不是否定制度本身，作为主权在民原则的本质要求，作为加快建设法治政府的重要措施，权力清单制度本身有其巨大的现实价值和理论意义。之所以提出权力清单制度可能会出现的问题，其主旨在于更好地全面科学推行权力清单制度。
制定行政权力清单条例，全面规范行政权力清单的编制、公布和实施。建议国务院尽快制定出台行政权力清单条例，全面规范行政权力清单制度。该条例既明确规定权力清单编制和出台的主体、程序、主体的权限、客体范围，又明确界定权力清单与原法律法规的关系、权力清单的性质和效力、权力清单的适用范围以及违反权力清单需承担的责任等。当然，该条例中既要有强制性条款，即不允许各省、市、县政府及其工作部门随便更改的条款，在这些条款上必须全国统一，也有任意性条款，即可以让各省、市、县自主选择和确定的条款。强制性条款是保证权力清单制度全国统一，从而提高其权威，而任意性条款是为了适应全国不同地方自主选择的需要。
建立、完善相关制度，为权力清单的更新、完善和执行提供制度保障。权力清单制度绝不是单纯地编制、通过和公布几个简单的环节，它还涉及如何定期更新、采取何种形式公布及如何提高其执行力等深层次问题。而这些目标的实现，则需要建立、完善其他相关制度：一是修改完善国务院的《信息公开条例》，把权力清单纳入政府必须公开的信息目录范围之内，并要协调好该目录与其他目录之间的关系。二是修改完善行政复议法和行政诉讼法，加快推进其与权力清单制度的衔接，定位好权力清单在行政复议和行政诉讼过程中的功能和用途。三是完善行政机构的法治指标考核，把编制、公布和执行权力清单情况纳入政府法治指标，构成其重要的组成部分。四是修改完善《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，把权力清单纳入人民代表大会及其常务委员会的监督范畴，作为规范性文件的备案审查范围。（杜敏）
（本章完）