第三编 创新与发展_关于生态文明公众参与制度的思考

关于生态文明公众参与制度的思考

邓翠华

生态文明建设是一项涉及经济、政治、文化和社会方方面面艰巨而复杂的系统工程，需要全社会包括政府、企业和公众的广泛参与。其中，公众是生态文明建设的重要力量。随着我国生态环境问题的日益严峻，生态文明建设理论的提出和在实践中的大力推进，公众生态意识逐步觉醒，参与热情日益高涨，在生态文明建设中发挥了重要的作用。与此同时，因生态环境问题而引发的群体性事件也成为影响社会稳定的突出问题。如何将公众参与的热情和行为纳入制度化的轨道？怎样才能保障公众有效地参与，更好地发挥公众在生态文明建设中的作用？党的十八大提出“加强生态文明制度建设”的战略任务，强调保护生态环境必须依靠制度，为我们指明了生态文明建设的方向和路径，也为公众如何参与生态文明建设指明了方向，即需建立健全生态文明公众参与制度。

一、建立健全生态文明公众参与制度的必要性

生态文明公众参与有广义和狭义之分。广义的生态文明公众参与主要体现在公众自身环境友善行为和参与环境保护的宣传教育等方面。生态文明起源于解决日益严峻的生态环境问题的需要。生态环境是公共资源，关系到每一个人的切身利益，是一个需要所有人共同参与的公共事务，必须调动公众的积极性和创造性。生态环境问题的产生与公众的生活方式、消费方式相关，每一个人都应从我做起，积极参与生态文明的宣传教育，改变非生态的生活方式和消费方式。党的十八大在加强生态文明制度建设部分提出，“加强生态文明宣传教育，增强全民的节约意识、环保意识、生态意识。形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气。”应该可以从广义的生态文明公众参与制度角度理解。狭义的生态文明公众参与是一种制度化的民主制度。作为制度化的公众参与指的是公众对那些由国家、政府承担的与生态文明相关的公共管理事务的参与，是政府和公众通过协商、合作、互动来解决相关公共事务的一系列规则。其实现方式主要有：听证会、论证会、咨询会、公示、社会公开征求意见和民意调查等。党的十八大强调要“健全社会主义协商民主制度”, “加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化”。制度化的公众参与民主制度是社会主义协商民主制度在公众参与生态文明建设中的具体体现。当然，也可将广义的公众参与纳入制度化建设中，如：通过环境教育立法提高公众的生态环境意识等等。

在生态文明建设中，我们既强调广义的公众参与，更强调狭义的作为制度化的公众参与制度建设。因为生态环境问题固然同公众的生活方式、消费方式有关，但生态环境问题产生的主因还是经济发展方式问题，或者说是发展不当的问题。这一层面的症结绝不是靠改变公众个人活动的一般参与所能破解的，更重要的要体现在公众促进和监督政府和企业转变经济发展方式，对立法、决策、社会治理等有参与权和监督权的制度化参与上。若没有形成制度化的公众参与，政府在支持公众参与方面往往动力不足，或在公众参与过程中出现走形式的现象。因为公众参与立法、决策等需要政府的积极作为和让权。“只有使公众参与成为制度，才会形成倒逼政府使公众参与从虚假走向真实，从形式返归实质的态势。”具体说，生态文明公众参与制度化建设的必要性体现在如下几方面：

第一，调动公众参与的积极性，改变政府唱“独角戏”的状况。政府作为实现和维护公共利益的主体，在生态文明建设中发挥着主导的作用。由于中国所处的发展阶段所决定，中国的生态文明建设主要以自上而下的方式推进。世界上没有哪个国家如中国政府将生态文明建设上升到国家战略的高度，可谓高度重视。近几年来，中国制定了一系列方针政策和具体措施，在保护生态环境方面取得了一定的成绩。如“十一五”期间，我国单位gdp能耗下降19.1%等。然而，并没有从根本上扭转“局部好转，总体恶化”的局面。原因很多，公众的力量发挥得不够，缺乏政府和公众上下一致的合力是其重要原因。生态环境问题涉及面广，情况复杂，尤其像我国这样一个人口众多，幅员辽阔的国家，在生态环境问题日益严峻的今天，如果仅仅依靠政府单方面唱“独角戏”的自上而下的推进生态文明建设的模式，已经远远不能应对错综复杂的生态环境问题，必须调动和吸纳公众的力量参与决策和治理。政府的力量是有限的，公众参与有利于弥补政府能力的不足。从世界环保实践看，世界环保事业的最初推动力量来自于公众，环境保护经历了公众广泛参与倒逼政府治理环境的自下而上的过程。因此，必须改变政府唱“独角戏”的状况，制定适合公众参与的政策法规，形成制度化的公众参与机制，调动公众参与生态文明建设的积极性和创造性。

第二，发挥公众的监督作用，矫正某些地方政府失灵和市场失灵的问题。生态文明建设并不是不要发展经济，而是要实现经济发展与环境保护的双赢。但一些地方政府出于政绩的考虑，往往会在二者的选择中更倾向于经济发展，而忽视环境保护和公众健康。解决这一问题，一方面，要改变政绩考核机制；另一方面，需发挥公众参与的作用。公众是环境问题的直接受害者，对发生在他们身边的环境问题，更有亲身的感受，公众的参与可以为政府提供更全面考虑问题的思路。同时，公众的参与对政府的行为给予监督，有利于政府从公共利益的角度考虑和处理问题。在现实中，接受公民委托执行公共管理事务的政府官员都是一个个具体的个体。他们作为独立的个体，会有自己的“个人利益”或者“小集团利益”，在缺乏监督的情况下，政府官员可能以“公共利益”之名，行“个人利益”或“小集团利益”之实，也就是说，在维护“公共利益”方面，政府也会失灵。为了使政府成为属于整个社会的公共力量，使政府在管理生态环境这一公共资源时能做到公平、公正，就需要通过制度化的途径接纳公众的参与，在公众的监督下，推进政府的民主、公正行政。在环境保护方面，还可以利用市场机制的力量，这种力量可以起到一定的激励作用，引导人们尤其是企业行为的改变。但市场是以追逐利润最大化为目标，在利润最大化面前，市场也会失灵。在

政府和市场之外，有一种平衡力量，就是公众参与形成的民间力量。

第三，将公众参与纳入制度化轨道，以解决公众参与愿望增强与制度提供空间较小的矛盾。随着民主进程推进，公众参与要求越来越高，尤其在环境问题日益突出、公民维权意识日益增强的社会环境**期，要避免公众非理性情绪之下的极端行为，需要从制度层面寻求解决方案。但目前我国制度提供公众参与的空间仍然较小。从网络反腐的井喷式现象就可见一斑。从某种意义上说明公众参与的其他渠道不畅、或者受阻，甚至或许早已缺失。若制度提供的空间不足，公众的参与愿望得不到满足，往往会以较为激烈的群体性事件表现出来。近几年来，我国环境群体性事件呈上升趋势。群体性事件若处理不好，往往容易引发社会的不稳定。因为，“公众参与得不到满足的需求会变成外部抗争和反对政府的力量”。因此，必须为公众参与提供制度化的足够空间，使公众参与在制度的框架内有步骤、有秩序地逐步推进。

二、建立健全生态文明公众参与制度的主体条件

生态文明公众参与制度能否真正建立和完善与公众参与的主体条件密切相关。作为主体的公众是否有积极参与的意识、较高的参与能力、具备参与的公共精神等关系到参与的实效性。近年来，我国公众参与生态文明的积极性有了很大的提高，但参与的总体水平不高，作为制度化的公众参与更为薄弱。从主体条件看，主要表现在：一是对公众参与的必要性认识不足；二是公众参与的能力较低；三是公众参与的公共精神不足。解决这些问题，要从政府和公众两方面入手。公众参与不仅仅是公众的事，而是如何处理好政府和公众之间的关系。因为所谓公众参与是指公众对那些由国家、政府承担的公共管理事务的参与。在公众参与过程中，政府虽处于主导地位，但应认识到政府与公众都是主体，需形成双方互动、协商、共同努力的参与模式。

（一）理念的转变

公众参与的前提是政府和公众就参与达成共识性的认识。在传统的管理模式下，政府仅将公众看做管理的对象，公众则处于被动的地位。建立生态文明公众参与制度，政府和公众都需要转换理念。对政府来说，要坚持“以人为本，执政为民”的理念，承认公众也是生态文明建设的主体，而不仅仅是被管理的对象。要认识到解决生态环境问题不仅仅是政府的事，同时也是每一个利益相关者的公众拥有的权利。从思想上真正认识公众参与的必要性，从政策制度和行动上鼓励和支持公众的参与。对公众来说，一是要实现从屈从被动的臣民意识到积极参与公共事务的公民意识转变。臣民的本性是“奴性”，缺乏独立的人格和意志，相对国家而言，臣民只有义务没有权利，因而不可能真正参与国家事务。公民是具有独立人格和意志的人。公民认为自己不仅是被管理的对象，也是管理者、自治者，是自己命运的主宰者，为此，必须参加公共事务的讨论、协商和决定。只有具有公民意识的独立人格的人，才会积极参与公共事务。因此，必须大力加强公民意识教育，推动公民社会的形成。二是要树立生态意识和环境意识。人是在意志的指导下行动，若缺乏生态意识和环境意识，也就不会自觉地参与生态文明建设。因此，必须加强生态文明宣传教育。要促进生态环境教育立法。从教育的形式上看，形成从小学到中学、大学及社会公众教育的有机系统教育模式。在学校、社区开展丰富多彩的生态文明建设主题实践活动等等。

（二）参与能力的提高

公众参与要取得实效，要使政府和公众对公众参与都有热情和动力，需提高公众参与的能力。如果公众的参与能力较弱，就会妨碍参与的效果，从而影响政府和公众的积极性。公众参与能力的提高是一个公众在掌握相关知识的基础上，通过参与将这些知识转化为能力和素质的过程。对公众来说，必须具备一定的专业知识、法律知识，需对相关政策、信息有充分的了解和把握等等。否则，公众在参与过程中就无法做出正确的判断并参与决策，也就影响了公众参与的实效。因此，公众要加强生态文明相关专业知识的学习，并在参与过程中提高参与的水平和能力。当然，生态文明涉及方方面面的知识，不可能要求公众掌握所有相关知识，这就需要政府及时地公布信息，并通过第三方的专家对信息进行解读。公众参与能力的提高与参与效能相关。政府要积极引导、支持公众参与。若公众认为自己的参与得到政府的重视，并能对政府的决策起到一定的作用，就会提高公众参与的积极性和参与热情，从而注重提高自身的参与能力。同时，政府也有一个提高引导公众参与，提高与公众协商、合作的能力问题。

（三）公共精神的培育

公共精神的培育主要依靠参与等方式得以形成。公众参与需要公共精神，公共精神又需要在公共参与中才得以生成，二者是相互作用、互为前提的关系。我们不能等到公众具有公共精神才提倡公众参与，而是在公众参与的过程中促进公共精神的形成，同时为公众参与提供精神支柱。在公共参与的过程中， 公众寄托了情感，付出了心血，得到了尊重，公共精神也得以培育。比如，在生态文明相关事务决策中学会了协商民主的精髓；在社会组织的发展中体会到公共生活的价值。长此下去，公民就会像关心自己的事情一样关心公共事务。唯有如此，公共精神才可以获得持久的生长力量。公共精神与政治权利的行使分不开。为此，政府要着力完善制度安排，畅通参与渠道，保障公民基本政治权利，进一步推动公众参与。对公众来说，要培养参与的公共精神，不仅站在自身利益的角度参与生态文明建设，也要站在公共利益的视角参与。若仅从自身利益的角度考虑问题，就会对公共事务漠不关心，也就没有真正的公众参与。“近年来，一批具有“公共责任”的公民开始涌现。他们不再单纯以解决与自身利益直接相关的环境问题为首要目标，而是开始关注更大范围的环境问题。比如，在温室气体减排、应对气候变化方面，中国公众和环保ngo不仅积极倡导和实践，也开始在世界舞台上展示自己。”这一变化对我国生态文明公众参与制度的建立和完善将产生积极的影响。

三、建立健全生态文明公众参与制度的制度保障

生态文明公众参与制度的建立和完善，除了需具备一定的主体条件，还必

须有制度的保障。在这方面我国还存在许多问题，如，缺少参与的制度平台，公众参与借以实现的非政府社会组织不够健全，缺乏有效的反馈机制和责任追究机制导致政府不重视公众参与、公众参与的积极性受到打击等等。制度的不健全是生态文明公众参与水平较低的重要原因。对政府来说，推动和实施公众参与制度的动力，除了政府自身的觉悟外，还需制度的保障和约束，对公众来说，如果没有制度的保障，公众就会缺乏参与的真正权利和参与的热情。建立生态文明公众参与制度，核心是对公众参与权利的法律制度保障。当前，应从如下几方面努力。

确立公众的环境权，为公众参与权的实现提供法律依据和制度保障。环境权是公民的一项基本人权，也是生态文明公众参与制度的法律依据与实现保障。环境权中既有实体性的权利，如享有良好环境的权利、使用环境的权利 ，也有程序性的权利，如知情权、参与权、救济权。强调其中的任何一方面都是不全面的。公众参与权是环境权的重要内容。确立环境权的目的是保护生态环境，使人们拥有享受良好环境的权利。但这一实体性的权利往往要通过程序性的权利得以体现。也就是说，公众往往通过知情权、参与权、救济权等程序性权利达到逐步实现享有良好环境权的目的。同时，环境权的确立尤其是入宪，可以为公众参与权的实现提供重要的法律依据和制度保障。公众参与权的真正拥有，除了依赖公众的积极争取和参与能力的提高外，更依赖于国家通过立法、执法等途径提供制度保障。目前，我国虽然通过立法明确规定了公众环境保护的参与权，如《环境保护法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》《中华人民共和国政府信息公开条例》等都做了一些原则性的规定。但这些规定比较模糊，刚性不强，缺乏相关问责制的约束。因此，需将环境权写入宪法，同时完善相关单行法。2013年在全国政协十二届一次会议上，多名政协委员联名递交《关于生态文明和环境权入宪的提案》。认为，环境权入宪能够提高环境权的权利位阶，加快环境权从应有权利向法定权利、实有权利的转变过程；在宪法中确立环境权，同时在单行法上把环境权进一步展开和细化，有利于促进生态环境保护与治理方式转变，使公民正当环境权益得到维护，环境诉求能够通过合法途径得到主张，促进社会和谐稳定。

建立公众参与机制，为公众参与提供制度平台。生态文明公众参与制度需通过具体可操作的运行机制来实现，否则将流于形式。这些机制主要包括：一是信息公开机制。信息公开机制是保障公众参与制度有效性的必要条件。信息公开不仅包括政府部门，而且包括企业关于对环境影响的信息公开。环境信息公开，有利于公众准确掌握目前生态环境现状、污染源和政府管理措施与成效，形成政府、企业与公众的良性互动，并给政府、企业施加公众舆论压力，能让污染企业在市场上遭到惩罚，让负责任的企业获得发展。目前，“在环境管理方面，环境信息公开被称为继命令与控制监管，以及基于市场的环境监管这两种传统方式之后的‘第三次浪潮’。”可见信息公开的重要性。二是公众参与的反馈机制。由于政府的不作为，不理会公众的建议建言，往往会在很大程度上挫伤公众参与的积极性，不利于公众参与机制的有效运行。因而，对公众参与应建立相应的机制及时反馈。三是公众参与的责任追究机制。公众参与制度能否落到实处，很大程度上依赖于有无严格的责任追究制度。若公众的参与权未得到实现，应追究相应机构或责任人员的责任，承担行政不作为的责任等。这样才能调动公众参与的积极性。四是环境公益诉讼机制。环境公益诉讼机制是公众环境权益的保障，也是公众参与有效性的保障。加强环境公益诉讼机制建设，应使环境公益诉讼原告多元化，同时要减轻公众因诉讼而承担的费用等。2011年10月19日，云南曲靖中院受理了“自然之友”等组织就铬渣污染事件提起的公益诉讼，过程虽然很艰难，但草根ngo获得环境公益诉讼的原告资格，具有环境公益诉讼“里程碑”式的意义，对促进公益诉讼制度的建设起到了积极的作用。

建立和健全非政府社会组织，为公众参与提供组织保障。公众具有分散性的特点，相对于政府和其他组织来说，个人力量单薄。因此，“在现代社会，公众参与的实现方式是通过一定的组织形式得以进行的”。但由于中国社会的伦理性质，家国同构，并以历史的惯性延续至今，造成在个人、社会与国家三者关系上，社会“关系”吞没个人，国家吞没社会“组织”的现象。因而，长期以来，在社会管理方面，我们重视发挥党和政府的作用，却忽视了社会组织的作用，这是制约公众参与的重要因素。目前，这种状况得到一定程度的改变。2011年1月11日，环境保护部出台《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》，强调要扶持环保社会组织健康、有序发展，发挥环保社会组织在环境保护事业中的作用。截至2008年，中国环保民间组织总量已达3500余家，民间社会组织在生态文明建设中扮演着越来越重要的角色：如，成立不久的环保民间组织——“公众与环境研究中心”制定的第一个“水污染公益数据库”——“中国水污染地图”开通使用，这一地图在监督企业污染治理方面发挥了很大的作用。武汉环保民间组织“武汉绿色江城”通过大量调查，制作了《东湖排污口地图》，仅这一项，就解决了搁置2年的“老大难”问题，每天直接减少2700吨污水排向东湖。

建立健全生态文明公众参与制度，可以在一定程度上克服政府力量有限和失灵的现象，解决公众参与愿望增强与制度提供空间较小的矛盾，从而形成一股全社会共同参与生态文明建设，促进生态文明建设的强大力量。2007年厦门的px事件，是政府与公众互动决策的经典案例。随着我国生态文明建设和民主进程的大力推进，生态文明公众参与制度的理论研究和建设越来越引起人们的重视。2013年3月20日，中国环境与发展国际合作委员会促进中国绿色发展的媒体与公众参与政策专题研究项目在北京启动。相信经过人们的努力，生态文明公众参与制度将越来越完善，并发挥越来越重要的作用。

（原载《毛泽东邓小平理论研究》2013年第10期，作者系郭湛教授2005级访问学者，福建师范大学教师）

（本章完）