第6讲 关于人大监督的几个问题_六、人大监督的改进与发展

六、人大监督的改进与发展

最后，我们讲讲如何改进人大的监督工作，推动人大监督制度的与时俱进问题。我认为可以从以下三个方面着手。

一是从监督方法上要从单一监督形式为主向综合运用多种监督形式转变。现在我们的人大监督从形式运用上看，是比较单一的，即听取审议专项工作报告就是听取审议专项工作报告，执法检查就是执法检查，一般就是单独进行。我觉得，这种监督形式单一运用的方法可以有所改进，逐步走向在必要时可以实行各种监督形式的综合运用。这种改进也有几种情形。一是可以多种监督形式结合运用。比如，把执法检查和法律评估结合起来，既是对法律实施的监督，也是对立法质量的监督；把听取审议专项工作报告和专题询问结合起来，既是对“一府两院”某一专项工作的审议监督也是对该项工作的询问监督。这样做显然比单独运用一种监督形式要深入和有效得多。二是可以多种职权结合运用。比如，把行使监督权与行使决定权结合起来，像听取审议专项工作报告与就相关问题做出决定相结合（2008年北京市人大常委会在听取审议检察院诉讼监督专项工作报告后作出关于加强检察院诉讼监督工作的决定，引起全国性反响，就是很好的例子）。比如，把议案办理工作与听取审议专项工作报告结合起来，把执法检查与立法调研结合起来，都可以起到既能把监督引向深入，又能从另外角度推动该项工作的作用。北京市人大常委会近年来经常这样做，取得了很好的效果。三是把不同的监督形式、工作形式从纵向上结合起来连续几年使用，可以把那些一年解决不了需要多年才能解决的老大难问题，连续推进最终得以解决。比如，北京市人大常委会“一年办建议、两年办议案、三年听取审议专项工作报告，不见成效不收兵”的做法，就很有效果。总之，这些做法可以使现有的监督形式在运用上更加丰富多彩，在效果上更加深入扎实。而且这样做，也不需要有特别的创新与改革，比较容易实施。

二是从监督力度上要从柔性监督为主向刚性监督和柔性监督并重转变。目前的人大监督，基本上是柔性为主的，可以说手段捡软的用、柿子捡软的捏，已经成为人大监督的一种习惯性路径选择。这种局面的形成，当然有多方面的原因（体制方面、认识方面、力量方面都有），无须多说。但是，如果真要改进我们的监督工作，那就需要逐渐实现从柔性监督为主向刚柔并重的转变，这确是各级人大面临的一个重要问题。如果我们不能完成这样一个转变，是不能把我们的监督工作向前推进的。所谓刚性监督手段，主要是指质询、特定问题调查、罢免和撤职等，这些手段都需要在必要时得到适当的应用。对这些手段的运用，首先，人大常委会领导得有这个自觉意识，如果从你那里就觉得为难、就抹不开面子，那也就不好开展了，因为事情总得有人发起，总得有人张罗。如果既没人发起，也没人张罗，也就无从谈起。其次，需要得到党委支持。党委对人大监督的重视程度是一个重要因素，有时甚至是决定性的因素。但是，党委从来不会说不支持人大工作，但却也很少有主动给你派活的情况，只有你先有这个意思，又能够让党委听得进去，它才能给你支持，否则不太可能。再次，当然是监督对象的配合。这一点，主要是政府的态度。有些事情它很愿意让你监督，特别是有些事情它也需要人大的监督来推动的时候；但是有些事情它却

是不愿意让人大介入、甚至是不愿意让人大知情的。这就需要在党委的支持下，发挥人大的作用了。这里，既需要法律法规的支撑，也需要代表和委员的给力，但更需要的是常委会领导的智慧。当然，在监督力度问题上，我们也不能一味地追求刚猛之路，还是刚柔并重，该刚则刚，该柔则柔的好；因为刚有刚的用处，柔有柔的用处，而且以柔克刚还是极为高明的手法。我们可以探讨甚至发明一些刚柔兼而有之的新的监督形式，比如专题询问、述职评议、个案监督等就有可能发展成为这样一种刚柔相济的监督形式。

三是从监督制度上要从意见监督为主向制约监督为主转变。这里，再从监督制度的角度谈点不成熟的想法。人大监督，按其本质来说，是一种权力制约，因为人大是权力机关，人大监督是来自权力机关的监督，是使用各种监督权力对执行机关有可能发生的滥用人大授予的行政权力、审判权力和检察权力的监督。关于人大监督的实质是权力制约权力这个观点，并不是我个人的观点。它首先是党的领导人的观点，江泽民就说过人大监督是对监督对象的制约的话，不少人大制度研究专家和权威也是这样认识的。我认为，我们现在的监督，基本上还是处在以“意见监督”为主的阶段（这可以以各种形式的“审议意见书”为标志），还没有真正进入权力制约的阶段。就是说，人大及其常委会的监督尽管具有最高的法律效力，但是我们在提出监督意见或者甚至作出监督决定之后，如果它并不照办或者偷工减料，似乎也没有让它非这么办不可的后续手段。我本人就经历过这么一件事情：有一年市人大常委会委托我所在的民族宗教侨务委员会跟踪监督政府落实上一年常委会审议意见书情况，发现对其中关于经费增长的要求并没有着落，由于这是常委会主任亲自过问的事情，我就在餐桌上跟他非正式汇报了此事，他出了这样一个主意：以专门委员会的名义就此事起草一个意见，措辞要有点分量，请主管副主任批给主管副市长办。结果副市长批给民委，民委拿着批件找财政重新运作，终于使问题得到解决。这个运作过程一方面挟了意见书这个具有法律效力的文件的分量，另一方面也还是夹有几位领导个人的面子在里面，不然还真不好办。由此我们可以体会到，人大要想办成点事有时是很难的。我们现在的人大监督应该逐渐向着以权力制约权力的监督阶段过渡。所谓以权力制约权力，就是人大发布的具有法律效力的文件，被监督对象必须照办，而且是不折不扣地照办；否则就可以启动相应的权力制裁程序，对负有直接责任的官员动用处置权，进行必要的制裁，直至使用撤职罢免等权力。这里，我们想对人大监督权问题从理论上多说几句。简单说，人大的监督权可以分为两大类：一类是非处置性监督权，包括知情权、检查权、审议权；一类是处置性监督权，包括撤销政府规章、地方性法规、规范性文件，也包括对官员的撤职、罢免等。应该说，使用非处置权，不一定引出处置权的行使，但处置权的行使是一定要以非处置权的行使为其基础和前提的。我们这里所说的从意见监督向权力制约转变，主要是指处置性权力的合理与适当的运用。当然，要能够动用处置权，就应该具有比较多的可动用的处置权资源，目前，法律规定的这种资源是比较少的。这就使得我们应该进一步丰富处置权的行使方式，这就需要在这方面有所借鉴、有所创新。比如，为了丰富这方面的资源，同时也为了避免对

官员直接使用撤职罢免权，我觉得可以增加一些过渡性处置形式，比如评议权、戒勉权、警告权、弹劾权等。当然，这需要首先从法律上对相关规定进行丰富和完善。

其实上面的许多想法，我们党和国家领导人多有论述。比如，江泽民说过要“建立健全依法行使权力的制约机制”；胡锦涛说过“加强对权力的制约和监督，是社会主义民主政治建设的重要任务”; “要完善权力制约和监督机制，综合运用各种监督形式，增强监督合力和实效”。党中央通过的十八届三中全会决定专门以一章的篇幅论述“强化权力运行制约和监督体系”，要求“形成科学有效的权力制约和协调机制”。在这些论述和文件中，无疑传达着一个重要信息，那就是我们党和国家高层对权力制约这种监督的有效形式，是有着深刻的认识和迫切的愿望的，是他们从这些年的执政实践中认识到的体现权力运行和监督规律的真理。我们应该在推动人民代表大会制度与时俱进中把握人大监督的这个大课题，推动人大监督的不断进步。在我看来，只有实现从意见性监督向制约性监督这个转变，我们的人大监督才能够真正实现升级换代、才能够真正实现与时俱进。

上面说了三个转变，既是理论分析，也有方向预测。可能有人认为，这里理想化的味道太浓了，是否可以说点现实性更强的马上能够进行操作的东西？好，我们就说说现在各地正在做着的事情。从目前各级地方人大提高监督实效的做法来说，主要有三个方面的经验。一是量化监督，即把对监督目标的评估进行量化，比如：针对审议意见的落实情况报告、针对工作评议意见的整改情况报告、针对代表建议批评意见的办理结果、针对人大选任干部的述职报告等，由常委会组成人员进行测评，就是很多地方采用的一种监督形式。也就是对进行监督的目标由监督主体的组成人员进行量化的打分测评或者进行定性的投票表决，然后计算其得分情况或者得票率高低，当场公布，对监督对象形成一定的压力，以求提高监督实效。这种方式有点类似于代表大会上各项报告的得票率，也的确会对报告主体形成一定的压力。二是精准监督，即对监督对象或者监督事项存在的问题进行精准化的调查研究和意见表达，以提高监督实效。浙江温岭组织代表和群众提前介入预算编制和审查的做法，为预算监督的精准化提供了很好的经验。同时，天津人大在这方面也进行了一定探索，其主要做法是每年由财经委选择若干政府部门，从预算编制到预算执行再到做后决算，进行跟踪调研，解剖麻雀，找准问题，用以指导整个预算监督。当然，除了预算监督需要精准化，其他方面的监督也都需要向精准化方向努力。就是你提出的问题应该是真问题、大问题、抓住要害的问题，这样被监督方就不能不接受、不能不改正，这也就有效果了。三是硬化监督，即采取比较有力度的监督形式，从柔性软性监督逐步向硬性刚性监督过渡，以提高监督实效。比如，专题询问、述职评议、质询、个案监督、特定问题调查等都是这种类型的监督形式。

做好人大监督工作，对于人大及其常委会职权的全面履行，对于人民代表大会制度的坚持完善和发展，对于国家民主法治建设的进步，对于“四个全面”战略布局的实现，都具有重要意义。特别是对于区县人大及其常委会，对于乡镇人大及其主席团来说，由于没有立法权，就显得尤为重要，我们应该为此付出更多的努力。

（本章完）