专题四 大代表选举与人大工作_人大是实现协商民主的重要渠道

人大是实现协商民主的重要渠道

陈建智

人大是实现协商民主的重要渠道的命题，对人大工作者来说比较陌生，在不少人看来，协商民主主要是与政协相关，而与人大基本无关。然而笔者提出这个命题，有充分的理论和实践依据。党的十八大报告首次提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”

由此可见，国家政权机关是实现协商民主的重要渠道，而人大是国家权力机关，位居国家政权机关之首，当然是实现协商民主的重要渠道。

在实现协商民主方面，多年来各地人大开展了生动活泼、行之有效的实践，创造了不少好形式、好方法、好举措、好经验，取得了令人称道的成绩，值得我们加以系统梳理、科学归纳、深入研究、认真总结。令人遗憾的是，迄今为止，尚未有专门论述人大与协商民主关系的著作和文章，提及人大与协商民主关系的文字也极为少见。拙文拟从理论和实践两方面证明，人大是实现协商民主的重要渠道。

一、人大实行协商民主的重要意义

了解协商民主的概念和内涵，选举（票决）民主和协商民主的关系，有助于理解人大实行协商民主的重要意义。

（一）协商民主的概念和内涵

第一次在学术意义上使用协商民主概念的是美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特（josephm.bessette）,1980年，他在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次使用“协商民主”一词，提出了“协商民主”的概念。

协商民主（consociationaldemocracy）或称“协商式（和）民主”、“结盟民主”，指在一个国家内可以有多个以种族、语言或宗教分割的政治力量并存，但同时依然保持很大程度的稳定性。这种稳定性主要是通过各个政治势力之间互相协商的机制来取得的民主模式。它强调在多元社会现实的背景下，通过普通的公民参与，就决策和立法达成共识。其核心要素是协商与共识。

在我国，关于协商民主的内涵，党的十八届三中全会的决定指出：协商民主就是“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”

政治行为者之间就共同关心的政策问题进行直接面对面的对话与讨论，这是民主政治最基本的要素之一，国家政权机关与公民的协商，是达到民主决策的必要环节，协商作为民主的实践，是政治合法性的来源之一。协商民主具有咨议、协商、辩论和审议功能，它的一个主要优点在于，致力于使理性在政治中凌驾于权力之上，法律法规和政策之所以应该被采纳，不应该是因为最有影响力的人群取得了胜利，而应该是因为公民或其代表在倾听和审议相关的事由之后，共同认可该法律法规和政策的正当性，即达成社会共识。

（二）中外选举（票决）民主和协商民主产生的逻辑顺序

中国与西方发达国家选举（票决）民主和协商民主产生的逻辑顺序恰好相反。西方国家是先有选举（票决）民主，后有协商民主。西方关注并提出协商民主理论，主要是为了破解选举（票决）民主的困境，弥补选举（票决）民主的缺陷。因为西方的传统是以选举（票决）为民主的主要形式。自古希腊、古罗马以来，这种选举形式在西方的历史传统中早已形成。协商民主的提出则是20世纪80年代以后的事情，他们是在研究选举（票决）民主的不足中，提出可以用协商民主来弥补其不足。而在中国，选举（票决）民主的出现则是近代以后的事情。

1949年中华人民共和国建立后，是先有政协，后有人大；先有协商民主，后有选举（票决）民主；先有协商民主的实践，后有协商民主的概念。中国的协商民主具有优越性，既关注决策的结果，又关注决策的过程，从而拓宽了民主的深度；既关注多数人的意见，又关注少数人的意见，从而拓宽了民主的广度。我国在建设社会主义民主政治过程中，将选举（票决）民主与协商民主创造性地结合，在保障人民行使投票权利的同时，运用协商民主，坚持求同存异，追求和谐相处，经过充分的协商，既尊重了多数人的意愿，又照顾了少数人的合理要求，最大限度地实现人民民主，促进社会和谐稳定。

（三）协商民主扩大了公民有序政治参与的渠道

协商民主是中国共产党和中国人民在社会主义民主形式方面的伟大创造，是对马克思主义民主理论的丰富和发展，也是确保人民当家作主的重要形式。协商民主有利于扩大公民有序的政治参与，最大程度地包容和吸纳各种利益诉求，有助于促进和谐社会的建设，体现了社会主义民主的优越性。协商民主能够通过对话、讨论、协

商等过程使人大行使职权时更科学、更符合实际；能够通过鼓励积极的参与、表达与倾听来培养广大人民群众对公共利益的关注，养成相互理解、宽容和妥协的民主精神；能够通过协商的程序设计有效制约行政权力的膨胀，防止公权力被滥用；能够通过公开的交流和协商，促进不同文化、不同层次人群的沟通与理解；能够公平、公正地对待社会的分歧与差异，建立社会信任，促进社会和谐。

二、人大实现协商民主的形式

多年来，各地人大在实现协商民主方面努力实践、探索和创新，运用了不少好的形式，收到了明显成效。下面主要以广州市人大常委会为例，介绍一些人大实现协商民主的形式。

（一）首创立法顾问制度

1997年7月，广州市第十一届人大常委会建立了立法顾问制度，这在全国尚属首次。通过向广州地区的大专院校、科研机构等单位聘请专家学者和立法实践工作者，使立法得到社会的智力支持，有效地提高了立法的质量。此外，广州市人大常委会还建立了立法咨询专家库，进一步充实了立法“外脑”。目前，召开立法顾问论证会成为立法工作的必经程序，制定每个法规草案至少召开一次立法顾问论证会，并对立法顾问的意见进行整理，提供给常委会组成人员审议法规案和法制委员会统一审议时参考。

（二）举办立法听证会

广东省人大常委会于1999年9月9日举办全国首次立法听证会。2003年2月，广州市人大常委会就修改《广州市房屋拆迁管理办法》举行了立法听证会，在社会上产生了广泛和良好的影响。立法的过程就是一个协调利益的过程，立法听证会是一个利益博弈、利益协调的有效平台。在立法中，通过听证方式广泛听取各方面的意见，可以减少新法规实施时的阻力。同时，将听证方法法律化、制度化，不但可以激发市民参与立法的积极性，也能增强立法的民主性，提高立法过程的透明度。2003年5月，为规范立法听证活动，广州市人大常委会制定了规范性文件：《广州市人民代表大会常务委员会立法听证办法》。

（三）举办公众论坛

广州市人大常委会与广州市电视台联合举办的《羊城论坛》，是中国大陆第一个大型政论性电视公开论坛，是联系群众、了解民意、推进公共政策科学化民主化的一个良好平台。从1992年5月创办至2014年6月，已成功举办了166期，历时22年多。在促进公民有序政治参与、推进民主法治建设、构建和谐广州、树立和展示人大良好形象等方面发挥了不可替代的作用。

（四）在大型门户网站上征求意见

2008年2月15日，广州市人大常委会在著名门户网站网易上以调查问卷的形式，就如何开展《广州市城市管理综合执法条例》（下文简称《城管条例》）的立法进行了民意调查。网友们积极建言献策，提出了不少有价值的意见和建议，据不完全统计，此次活动仅网易网的相关专题及报道点击数就达18.3万余次，网友发表评论2000余条，参与网上投票的网友数千人。

（五）在基层召开立法座谈会

就《城管条例》的立法，广州市人大常委会于2008年5月在海珠区的素社街召开座谈会，以征求行政相对人的意见。这是广州市人大常委会首次在基层举行的立法座谈会，而且全程对新闻媒体开放。这种做法更直接、更真实地听取了来自小商贩、普通市民和基层干部、城管执法人员的意见。

（六）立法规划公开征求公众意见

为了使立法规划更科学合理，更好地体现人民的意愿和要求，广州市人大常委会十分注重了解民情、反映民意，除向“一府两院”及有关部门征求意见和向人大代表征求意见外，还在《广州日报》和广州人大网上公开征集意见。

（七）举行监督听证会

2003年12月10日，广州市人大常委会举行了一场开全国先河的监督听证会。来自各方的陈述人、听证人、旁听人、主持人聚集一堂，就《广州市城市市容和环境卫生管理规定》的执行情况开展监督听证。13位普通市民代表和3位政府部门代表作为听证陈述人，就“牛皮癣”、乱吐乱扔、垃圾压缩站和厕所的设置等，展开了近4个小时的陈述和辩论。以前公众的个体化、非制度化、偶发性的政治参与，被引向有序的政治参与。公众作为主体能直接、公开地对政府的执法状况发表意见，这无疑创造了公众参与政治生活的新机制，同时表明广州市人大及其常委会对民意和市民表达权的尊重，对民主机制完善的追求。

（八）开展主任会议组成人员接待代表日活动

2011年1月起，广州市人大常委会主任会议组成人员定期与市人大代表进行面对面座谈，听取代表反映情况，并现场回应他们提出的意见和建议。

（九）公布代表邮箱

2007年8月，广州市人大常委会集体开通并向社会公布了10名市人大代表的电子邮箱。2007年12月，广州市人大又公布了第二批

41位市人大代表的电子邮箱，并同时公布了各位代表研究和关注的领域。2012年5月，广州市人大又公布了158名人大代表的姓名、关注领域和电子邮箱。占市人大代表总人数的近三成。这一做法对于方便公众与人大代表的联系，拓宽公众联系代表的渠道，起到了重要的作用。

（十）人大常委会组成人员和人大代表在网上与市民交流

上海市人大常委会于2005年3月25日，借助东方新闻网举办“人大网议日”，每月25日举行一次，邀请市人大常委会组成人员和市人大代表作为聊天嘉宾，围绕市人大常委会年度工作重点和广大网民关心的热点话题进行网上交流。广州市人大常委会对人大会议、人大常委会会议、专题询问、满意度测评等进行全程视频直播和文字直播。广州市人大常委会于2013年4月开始，借助大洋网在市人大常委会会议期间举办“市民议政厅”，邀请市人大代表担任嘉宾，与广大市民通过网络聊天的形式，围绕当次常委会会议的重点议题和市民普遍关心的热点问题进行在线交流，对交流全过程进行文字直播。

三、人大开展协商民主的几点思考

在人大开展协商民主，要树立正确的认识，厘清协商民主与选举（票决）民主的关系，加强协商民主的制度建设，扩大公民有序政治参与的渠道。

（一）人大要实践和研究协商民主

有人认为，人大是国家权力机关，主要是实行选举（票决）民主，协商民主只不过是其补充而已，协商民主主要是政协的事情，因此对人大而言，协商民主是可有可无的东西。从人大实行协商民主的重要意义及实践来看，这种认识显然具有片面性。作为国家权力机关，人大是实现协商民主的重要渠道，人大开展协商民主是大有可为、大有作为的，应当积极开展这方面的工作。迄今为止，鲜有人研究和论述“人大开展协商民主”的课题，人大工作者和人大制度理论研究者应高度关注和研究这一重要课题，并理直气壮、大张旗鼓地进行宣传。人大不仅自身要实现协商民主，还应监督“一府两院”更好地开展协商民主，更应借鉴西方发达国家在开展协商民主、听取民意方面行之有效的做法。

（二）协商民主与选举（票决）民主的关系

选举（票决）民主与协商民主两种民主形式紧密和有机的结合，是中国特色社会主义民主政治的重要特点。协商民主是选举民主的基础和前提，选举（票决）民主是协商民主的结果。在我国现实政治生活中，两者之间的关系可概括为：前后相连、紧密结合、刚柔相济、多少兼顾，总体上是相辅相成、相互补充、相互促进、共同发展。协商民主与选举民主是推进中国特色社会主义民主发展的两翼，人大在推进协商民主的同时，不是抛弃或者否定选举（票决）民主，而是要依然积极发展选举（票决）民主。无论是选举（票决）民主还是协商民主，二者都是不可替代的，缺一不可。

（三）人大要加强协商民主的制度建设

党的十八届三中全会决定强调，要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。”

推进协商民主制度化发展，应按照广泛和多层的要求，设计相应的配套制度、协商规则、应用程序，使之成为三位一体的制度体系。具体而言，应在协商的制度化、规范化、程序化、法制化上下功夫，增强协商的实效性、约束性，防止协商的表面化、偶发性、随意性，使协商过程成为充分发扬民主、推动科学决策的过程。

各地人大普遍开展了协商民主工作，并有不少探索和创新，但总体而言，人大开展协商民主的制度仍不够完善，几乎未见专门的相关法规和规范性文件，听取民意与协商机制缺乏系统性，呈现出随意、零散和碎片化的状态，各种形式之间没有形成有机统一。

人大及其常委会在行使立法、监督、决定重大事项、人事任免等职权方面，在决策之前和决策实施之中，都要密切联系人民群众，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，与人民群众进行充分沟通、讨论和协商，以达成共识，然后以法律法规的方式来付诸实施。要健全民意表达与协商制度和机制，完善现有的协商民主形式，进一步探索和创造新的形式，使人大的选举（票决）民主与协商民主有机结合。

加强协商民主的制度建设。一是规范协商的主要内容。针对不同问题，可以采取先调研视察后协商的方式，或先协商再督促协商结果运用的方式。二是规范协商的主要形式。除了会议协商，还可以采用人大及其常委会会议旁听制度、立法和监督听证制度、举办公众论坛、大型网站视频直播和文字直播、人大信息网发布信息、常委会主任会议组成人员接待代表日活动、代表公布邮箱、建立立法顾问制度、代表述职、建立代表联络机构、代表联系群众制度等形式，尤其要重视大型网站在协商民主方面所起的重要作用。三是要加强针对性和实效性。积极探索议案建议的协商，增强议案建议办理的实效性。

（本章完）