第五篇 培育廉政文化，净化政治生态_全方位廉洁教育让“不想腐”成为官员价值取向

全方位廉洁教育让“不想腐”成为官员价值取向

任建明

任建明 清华大学工学学士、工学硕士、管理学博士。北京航空航天大学公共管理学院教授、博士生导师，北航廉洁研究与教育中心主任。美国哥伦比亚大学访问学者。主要从事廉政建设、政府管理、公共组织领导等方面的研究。

一、廉政文化的本质

廉政文化具有三方面本质。

第一，基于新制度经济学框架，廉政文化具有非正式制度本质。新制度经济学家一般都把制度划分为两大类，一是正式制度，包括宪法、法律、各种组织、产权制度、契约等；另一类是非正式制度，包括传统、道德规范、习俗、价值等。正式制度影响、支配、改变人的行为选择，同样，非正式制度也有这样的作用。从制度变迁的特点来看，非正式制度对于正式制度以及对于人的行为的影响还具有长期性和持久性的特点。制度是可以变迁的，但是，相对于正式制度，非正式制度的惰性要大得多，变迁起来往往要困难、要缓慢得多。根据新制度经济学对制度的分类和对非正式制度特点的分析来看，我们可以得出如下一些基本结论：（1）廉政文化作为人们对于腐败或廉洁的基本态度、观念或价值判断，属于非正式制度；（2）作为非正式制度的廉政文化对于人们选择廉洁还是腐败行为具有持久的影响作用；（3）作为非正式制度的廉政文化对于惩治和预防腐败正式制度的创新、改革及执行起到持久的影响作用。

如果我们只是一般地从制度对人们行为选择产生约束效果的强弱来判断，就可能忽视廉政文化的作用。因为相对于正式制度的硬约束而言，作为非正式制度的廉政文化，对于人们具体行为的选择可能只是一种软约束。事实上，作用强度是一个维度，而作用的广度则是另一个重要的维度。作为非正式制度的廉政文化对人的作用在广度上要比正式制度大得多。具体来说，廉政制度可能只作用于那些掌握权力和资源的人群，而不大可能作用于没有掌握权力和资源的更广大的人群。后者就是普通社会大众，而前者则是公共部门或私人部门中掌握权力或资源的少数人。作为非正式制度，廉政文化既作用于社会大众，也作用于公私官员。

第二，从哲学视角或辩证法的角度来看，廉政文化不可能孤立存在。廉政文化不可能孤立地存在，而是有一个“对立物”或“孪生体”，那就是腐败文化。甚至可以说，不了解腐败文化，就不可能认知廉政文化；不清除腐败文化，就不可能建立起廉政文化。因此，要建设廉政文化，就必须首先深入认识廉政文化和腐败文化的关系，也就是要揭示作为腐败文化对立物的廉政文化的本质。过去、现在和将来，不管人们在主观上是否愿意承认和接受，腐败文化必然是任何一个社会的客观存在。就像任何一个社会都或多或少存在着一定的廉政文化一样。廉政文化和腐败文化在对立和冲突之中，共同构成了任何一个社会中与廉政相关的文化总和。一个社会既有深厚的廉政文化，又有很强的腐败文化；或者是一个社会存在廉政文化和腐败文化都很缺乏的状态，这些情况显然不会存在。

这种辩证视角的考察就揭示了廉政文化的第二个本质，即廉政文化不可能孤立存在。换句话说，如果人们不致力于消除腐败文化，而只是片面地倡导廉政文化，其结果必然会变成水中捞月、竹篮打水。

第三，廉政文化是一种典型的公共物品，具有外部性。这方面的本质具有以下两个方面的含义：一是廉政文化的建设不是个别人或少数人的事情，而是所有社会公众的事情。反过来说就更容易理解，即只有一部分人或组织接受廉政文化，是没有意义的。从这个意义上说，廉政文化建设是一个覆盖全社会的大工程。二是个人或个别组织缺乏提供廉政文化产品的积极性，而必须要由政府或由政府委托专门的机构来提供。廉政文化作为一种文化，也应该像组织文化一样，在结构上存在着不同的层次。在关于组织文化的各种研究中，一种典型的做法是把组织文化结构划分为三个层次，即精神层、制度层和物质层。如果套用这样的结构划分，则可以简要地对廉政文化的三个层次的内涵做如下的归纳：精神层包括尚廉耻贪的基本理念和价值观，是廉政文化的核心或灵魂；制度层包括廉洁先进典型的宣传表彰制度，腐败典型及其危害的警示教育制度，廉洁行为准则，以及官员的廉洁宣誓制度等；物质层则包括廉洁广告，廉洁书画，廉洁标语口号，廉政教育场所等。

总之，只有深入揭示廉政文化的本质，我们才可能对廉政文化在廉洁社会建设或反腐败战略中的功能找到一个准确的定位，才能确立廉政文化建设的基本原则，也才能对廉政文化建设实践做出准确的评估。

二、将全方位廉洁教育落到实处

廉政思想教育的教育重点对象可以分为三个方面：第一方面，党政领导干部以及我们的国家工作人员，这是最重要的一个人群；第二方面，企业管理层，包括国有企业，包括私营企业、跨国公司；第三方面就是我们的青少年。

全方位的反腐败要有一个教育战略，要广泛开展理想信念教育、思想道德教育、党风党纪教育和领导干部廉洁从政教育，增强广大党员干部拒腐防变的意识和抵御风险的能力。我们全方位的教育战略教育的对象范围就是2005年1月份中共中央颁发的实施纲要里面提到的面向全党全社会，当然也分不同的对象，教育的内容、方式、方法就不同。我们经过几年的努力，以高校廉政研究专家为主，发起成立了廉政研究与教育学会，在高校也推动廉洁教育的课程。当然这只是我们民间自发的，教育很大程度上是一个公共品，应该是以政府主导来落实，要有相关的政策保证，才能把这个全方位的教育落到实处。我们党非常重视思想政治工作，重视教育，重视党的思想建设理论方面的建设。但是在过去的反腐倡廉教育主要对象是党政领导干部廉洁自律，在有了这个战略以后，教育就不仅仅是以领导干部为主要人群，而是一个面向全党、全社会的教育。它的教育是五进或者是六进，进学校、进机关、进农村、进企业等，特别是进学校。

廉洁教育的确不仅仅是面向领导干部，领导干部是一个重点人群。未来建设一个廉洁政治、廉洁社会应该是全方位教育的战略，提出这样一个比较综合的、科学的战略体系，这是对未来取得反腐败成功一个重要的保障。

三、强调党风廉政责任 坚持对腐败“零容忍”

“零容忍”可以从两个层面去看：一是执法层面。在查出腐败问题时，不管“老虎”还是“苍蝇”级别，能不能做到有腐必反、有贪必诉。二是观念层面。“零容忍”非常鲜明、生动地展示出领

导人的反腐败决心。之前总书记也提出有腐必反、有贪必诉等，但最简短、最生动的话还是“零容忍”。习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上的讲话，是对党的十八大以来反腐败工作新思路、新部署、新举措高屋建瓴的系统表述。讲话不仅反映出反腐倡廉建设的制度化、科学化，也表明党的反腐倡廉工作走出了一条正确的道路。习近平总书记的讲话，从作风建设常抓不懈到坚决惩治腐败，从以深化改革推进党风廉政建设和反腐败斗争到严明党的组织纪律，释放出党对反腐败工作的高度重视及一抓到底的坚定决心。

党的十八大以来，党风廉政建设和反腐败工作已取得一些实实在在的成绩，中央出台八项规定，坚决纠正“四风”，在多个重要时间节点发出多项禁令，加大通报曝光典型问题力度，既“打老虎”，又“拍苍蝇”。老百姓感受到，党风政风的改变带来了民风的改变。带电的高压线对每一位党员干部都是公平的，党员干部要心存敬畏，不能心存侥幸，一定要牢记“手莫伸，伸手必被捉”的提醒。接下来如何巩固现有成果，使其向好的变化持续，检验着全党的决心和意志。习近平总书记的讲话为今后党风廉政建设和反腐倡廉工作指明了方向，“打老虎”的频率会更高，“拍苍蝇”的面会更广，打击腐败分子的力度不会削弱，将一直持续下去。随着反腐力度加大，新思路的形成，真正的考验会来到。

四、建设廉政文化 引领崇尚廉洁的社会风尚

廉政文化建设主要存在四个问题：形式主义倾向、忽视反对腐败文化、忽视大众的广泛参与和忽视正式制度的作用。

几年来，一些地方、系统和单位对廉政文化建设活动进行了十分有益的探索，廉政文化建设活动还搞得相当不错，相当有声势、有效果。一批优秀的廉洁公益公告、廉洁教育图书或教材、廉政文化网站涌现出来。不少地方积极开展中小学廉洁教育，举办廉洁文艺活动等，都为建立一个廉洁的文化氛围发挥了积极的作用。但是总体来看，还存在一些带有一定普遍性和倾向性的问题：

一是存在一定的形式主义的倾向。形式主义的典型表现是搞概念炒作、刮风、搞“形象工程”、热闹一阵子。有些地方和单位一看廉政文化建设是个热点，容易搞出影响，也不会有什么负面效果，于是就策划了一些很有声势的活动，又是请领导，又是请媒体。影响一出去，“政绩”自然就有了。然而过不了多久，就销声匿迹了。区分一个地方、系统或单位的廉政文化建设是否存在形式主义，主要还是要看它是否能够长期坚持下去；内容和形式是否符合“三贴近”的原则；活动是否可持续；当然最终还是要看效果，看是否改变以及在多大程度上改变了人们对于腐败与廉洁的态度，是否影响以及在多大程度上影响了人们的行为。

二是在廉政文化建设的总导向上，偏重倡导廉政文化而忽视反对腐败文化。不直面腐败文化，不坚决地反对和清除腐败文化，廉政文化是立不起来的。换句话说，不反对腐败文化的廉政文化建设必然会变成空中楼阁。所谓不破不立，破旧才能立新，在廉政文化建设上是十分恰当的。在已经开展的廉政文化建设活动中，或多或少地带有这种倾向性问题。例如，在不少廉政文化网站上，讲廉吏故事的多，而很少有贪官的故事，很少讲贪官所造成的严重后果及危害；同样，在廉洁公益广告中也是廉洁倡导的多，而通过深刻揭示腐败危害给人们以警醒的少。在一些廉洁图书和教材中，也没有足够的篇幅和足够的深度来告诉大众读者或青少年，腐败到底有什么样的危害。其结果，就自觉不自觉地让受众产生一定的困惑：一方面是宣传教育中讲的廉洁的好处，另一方面却是大量的生活中感知到的因腐败而得益的事实。如果不了解腐败的危害，就不可能痛恨腐败，就不可能以腐败行为为耻，也就不可能懂得廉洁的好处，不可能从根本上接受廉洁的理念。不深入了解腐败的危害，并从行动上做到不容忍腐败，自觉抵制腐败甚至积极参与举报腐败，那么廉洁的观念也不可能牢固。因此，人们对于廉洁的追求和向往必须是建立在对于腐败危害的深刻认知基础之上。

三是在廉政文化建设活动中强调政府或组织的作用，而忽视大众的广泛和有效参与。廉政文化只有是大众的、普遍的、广泛的，才是有效的。仅有一少部分人接受廉洁理念的廉政文化建设是没有意义的。这就要求，廉政文化的建设首先必须做到大众参与，其次是参与结果的有效性。没有大众参与这个前提，肯定达不到廉政文化建设的目的。在已经开展的廉政文化建设活动中，一个倾向性的问题就是，强调政府的作用，有些地方甚至强调多个政府相关机构的协同，但是都没有广泛地动员社会力量的参与，没有发挥社会力量的积极性。《实施纲要》已经在这方面提出了明确的要求：廉政文化建设要“面向全社会…… 积极推动廉政文化进社区、家庭、学校、企业和农村。”还对社区组织，妇联等人民团体，教育行政部门、学校和共青团组织的在廉政文化建设中的作用，以及在企业和农村开展廉政文化建设的原则做出了说明。但是，不少地方和单位还没有准确把握《实施纲要》的精神。

四是在廉政文化建设中，仅仅局限于以文化抓文化，而忽视了正式制度的作用。廉政文化建设是反腐败战略的一个独立组成部分，这是没有疑义的。但是，不能因此就只在文化范畴内搞自我循环。事实上，反腐败战略的各个支柱之间都是互相支撑的关系，各搞各的，都不能实现效果的最大化。特别是作为非正式制度的廉政文化的建设就十分需要正式制度的支撑。如当前我国商业领域的贿赂腐败现象是比较严重的，如果仅仅揭示商业贿赂的危害，开展企业社会责任相关活动，倡导商业伦理的重要，而不通过建立商业信用管理系统，不断完善市场经济体制，加强和改进政府管制，以及依靠科学有力的惩治措施来打击商业贿赂腐败，那么，企业廉洁文化肯定不能得到增进。

总之，廉政文化建设应当从文化的层面去考虑问题，但在措施上，必须是非正式制度和正式制度双管齐下，只有这样，才能更好地达到廉政文化建设的目的。

五、正视“腐败文化”

近年来全社会从上到下为什么要加强廉政文化建设，其实针对的就是客观上存在的一些腐败的文化。

不论是在古代还是在当代，中国社会都积淀了丰富的廉政文化资源，但是腐败文化的包袱更重。大众腐败意识在这些年里已经发生几个阶段的演进，腐败文化正在渗透到社会的各个角落。建国初至20世纪80年代末，人们是普遍地憎恨腐败；到了90年代初期，就出现了类似“腐败是块臭豆腐，看着臭、吃着香”这样的顺口溜，表明一些人们已

经不那么痛恨腐败；再后来，同情、纵容腐败的一些表现也开始出现，腐败行为不再是官员阶层特有的现象，开始向大众领域蔓延，“医托”“学托”纷纷出现，“腐败有用论”等观点也开始见诸于公共媒体。

近年来，因为“腐败文化”的影响，在社会出现了一些啼笑皆非甚至是本末倒置的事情，这已经发生了实质性的影响，如：安徽省的一个县委书记拒绝了各个部门官员礼节性的送钱，但结局竟是“拒贿”让这个官员在当地做不下去了。这个例子说明确实有这样的一个“文化”，确实有这样一个环境存在。由于“腐败文化”的存在，甚至出现了“当官不发财，请我也不来”之类的话语。也就是说，个别官员看到的就是权力背后可以腐败，可以迅速发家致富，可以换取好处，而这种观念恰恰反映了文化层面，也就是“腐败文化”的存在。对于目前存在的一边骂贪官一边找门路的现象，我们不要给予过多的分析，因为这是人们的一种普遍的心理。需要强调的是，只要有决心，有正确的战略，再加上教育，“腐败文化”是可以改变的。

六、制度反腐与文化反腐的关系

腐败的发生与蔓延涉及复杂的社会根源，其中包括社会价值及公共意识等文化因素，制度与文化的失衡会加剧腐败的蔓延，因此，廉政建设需要转换思路，反腐倡廉的努力将由“专项任务”变成“系统工程”。这场系统性的社会改造包括两个方面：一是通过制度创新，从根源上减少腐败风险、预防腐败行为；二是培育廉洁文化，修复失衡的道德传统以及重塑社会价值观体系。廉政制度的确立总是以特定廉政文化为社会基础的。廉洁文化的培育是针对根源而非针对现象的努力，也许见效慢，但文化的力量是持续而深沉的，对于遏制腐败和树立廉洁导向更具基础性的意义。

首先，文化反腐、廉政文化建设与制度相比具有独特之处。并不是讲文化就不要讲制度，反腐败不存在灵丹妙药，它一定需要一个综合的措施，是一个系统的社会工程。我们过去忽视廉政文化的作用，忽视面向全社会的廉洁教育，这已经对我们长期以来的反腐败斗争造成了危害。经过这些年的反思，我们认识到了这一点。20世纪90年代初期，中共中央意识到腐败的严重性，开始重视查办案件，但后来发现，不解决产生腐败的制度上的原因，是无法根除腐败的。例如，在同一个职位上先后几任领导干部都腐败，这就不是一个人的品德问题，而是一个制度系统的问题了。所以，大致从1997年开始，制度改革得到了重视，通过制度改革以治理腐败。但后来又发现，制度必须得到文化的支持，才可以发生持久的作用。至此，我们今天终于认识到了廉政文化的作用。

其次，要思考廉政文化建设的规律。文化是软性的东西，潜移默化才可以起到作用，不是说讲廉政就廉政了，想廉洁就廉洁了。以廉为荣、以贪为耻这种观念的最终确立，需要我们探讨廉政文化建设的规律，即：怎么样才能够使人们认知它、接受它，在这个规律层面我们应该怎么做。比如在学校进行廉政教育，是沿着传统的德育教育思路走、搞灌输或抽象的说教呢，还是探索一些新的教学方式？廉政文化建设做不好，很容易走向形式主义，比如建一些廉政文化公园、谱廉政文化主题曲之类，所以，应该探讨廉政文化建设的规律，而不是搞一些形式主义。

最后，怎样评价、评估廉政文化建设的成果。越是软性的东西，越是应该有一个这样的评估，否则就越容易走形式。在香港，廉政公署是通过委托一个社会机构作跟踪调查，看看公众对腐败的认知、反腐愿望的变化，来评判廉政文化建设的效果。我们也要进行类似科学的评估，如：大众对腐败和廉洁的基本态度及其改变程度、对腐败危害的认知程度、对反腐败工作的支持意愿、采取行动的意愿和决心等，通过这些调查来对廉政文化建设进行评估和测量。

七、科学借鉴中国古代的廉政文化资源

关于吸收借鉴中国古代的廉政文化资源，我想讲两层意思。第一层，中国古代廉政文化资源十分的丰富，值得下功夫去整理、发掘和继承。我个人认为，中国古代廉政文化资源至少有三个方面的重要价值：一是中国传统文化或传统道德对“廉”高度重视，这在今天依然有重要的价值。中国古代道德内涵十分丰富，流传最广的一种概括就是“四维”或“八德”。“四维”是礼、义、廉、耻，“八德”再加上孝、悌、忠、信。无论是“四维”还是“八德”, “廉”或“清廉”“廉洁”“不贪”都是其中不可或缺的一维。高度重视“廉”或许也是中国传统文化有别于其他主要文化的一个重要特点。虽然时移世易、斗转星移，但重视“廉”，在今天，甚至在很长久以后的未来都具有重要的现实意义。因为今天的人们已经比较深入地认识到了腐败现象的顽固性，而只要有腐败，就不能丢弃廉洁。二是很多古代的清官给人们树立了生动的廉洁榜样，有很好的学习借鉴价值。这方面的故事很多，在此就不予赘述了。三是积累了丰富的保持个人廉洁的策略、技巧和方法，依然不过时，值得今天的人们去继承和发扬。这些策略、技巧和方式都是一代代人智慧的结晶，今天看来依然十分实用。即使不能简单套用，其背后的哲理、道理也依然有效。中国是一个人情社会，十分重视关系，今天的很多官员仍在受人情往来的困扰。不妨举一个如何处理人情往来、礼尚往来的例子。这个例子来自于一个古代清廉官员的故事，被后人称之为“悬鹅示众”。明朝官员周新担任司法按察使后，一天有人给他送来一只烤鹅，他坚决不接受，但送礼人已抢先出门了。于是，周新把烤鹅挂在屋子后面。以后凡有送礼者，他就让人去看那只已风干了的烤鹅——这个小策略或技巧就是一种暗示警告，远比原安徽亳州市市委书记李兴民在面对频繁送礼者，简单推辞而不掉要高明很多。古人还有类似的策略或技巧，如“厚谢婉拒”，即用更昂贵的礼品回赠送礼者，既给了送礼者面子，也没有因收礼而承担额外的义务。这些智慧都很值得今天的人们来学习。

第二层，对于中国古代廉政文化资源的价值也要一分为二地看。例如，我认为挖掘传统清官文化有它的价值，但不应该估计太高，毕竟我们面临的现实生活和古代的差别很大了，很多古代的东西不是简单就能移用过来的，而且很多的古代清官，是经过戏剧加工，个个不食人间烟火。个人认为我们更应该从今天现实生活出发，去思考我们面临一些什么样的问题，人们应该怎么去做，规范或制度上应该怎么配合，这可能会更有意义。我不是反对去挖掘古代的一些东西，而是说我们今天有更多的东西更亟需总结，有大量腐败教训，还有一些廉洁官员的做法和经验值得我们借鉴。

（本章完）