第二篇 从严治党，用好巡视和问责“利剑”_反腐需纪律与法律“无缝衔接”
反腐需纪律与法律“无缝衔接”
高波
高波 法学博士，中国社会科学院中国廉政研究中心副秘书长，中国社会科学院青年研究中心常务理事。主要著作有《政府传播论——社会核心信息体系与改革开放新路径》《治政论——制度化时期执政党建设核心问题研究》等。
党的十八大之后，党中央的“打虎”行动有目共睹，人心大快，信心大振。习近平总书记强调，要以法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。这对于巩固党风廉政建设和反腐败工作成果，提升治理腐败科学化水平和权威性、效率性，具有重要意义和深远影响。
反腐法治化，既是法治建设增长极，也是治理腐败制高点。它有两大基础模块：一是立法，重在“立法必良”；二是执法，贵在“立法必行”。应当看到，这两方面仍有些亟待解决的实际问题。如法律“网眼”有疏有密，失之于宽、失之于软，个别有部门利益倾向的“恶法”成了反腐的“拦路虎”，选择性执法造成肃贪压力衰减的“漏斗效应”等。
众所周知，“权力入笼”是反腐必由之路。在我国，权力囚笼实有两重，即“纪律之笼”和“法律之笼”。这本是巨大优势，在惩治打击上可有倍增效果。然而，如纪律与法律间“缝隙”过大，或衔接不够有断层，却会带来相反效果，既造成执纪困境，也凸显法治滞后，甚至有执纪量刑“两头不靠”的尴尬。如深圳市政协原副主席黄志光受贿案，公诉机关虽认为其捐往寺院的百万贿款属受贿，但法院却未予认定。围绕该案的争议，涉及司法技术，也直指深层法治理念。
纪律和法律虽都有强制性、规范性，但不能简单画等号。法律是面向全体社会成员的底线标准，纪律是对特定人群行为规范和职业操守的格式化要求；纪律标准通常高于法律，但违法成本却大于违纪成本。一旦“立法供给不足”，将导致违法乱纪成本低、收益大，甚至引发前“腐”后继的破窗效应。特别是，立法举措相较司法实践可有“延时”，司法环节尤重程序正义，但不能丧失法律对“假恶丑贪”的动态打击能力，以及对实体正义的维护彰显功能。
按照中央部署，要形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。纪律防线和法律底线是打造“三不”机制的“双保险”，党纪与国法需“无缝衔接”，加大违纪违法成本，既以问题导向补齐法治“短板”，又把行之有效的纪律上升为法律。除修改刑法加大腐败犯罪惩戒力度等选项，还应聚焦执纪重点。如2009年浙江某镇卫生院院长44万余元公款吃喝玩乐案，法院全额认定为贪污款并判刑11年，就打破“刑不上吃喝”。当前，治理公款吃喝应借鉴“网络谣言入刑”，适时将违反八项规定精神的行为入罪。而将“裸官”治理纳入《公务员法》框架、借鉴辩诉交易制度打击“愈贿愈富”的行贿人等，亦可提上修法立法议程。
此外，在全面深化改革“大盘子”中，纪律检查体制机制改革备受瞩目。把改革红利、政策条件转换为法治资源，也是当务之急。如从宏观看，应将办案以上级纪委为主等改革固化到《行政监察法》等现有法治架构；从微观看，理顺纪检监察机关和司法机关的职责与关系，加强衔接配合，对案件移送、调查取证技术和办案证据转换，罪与非罪的认定等，给予“更给力”的法律支撑。
反腐时评
■ 猛药去疴的决心不减
随着反腐败斗争的不断深入，社会上各种声音和论调一直不绝于耳，如：不反腐败亡国，反腐亡党；为官不易，官不聊生；反腐败过头了，影响经济发展；反腐败已经差不多了，该收尾了等。这些论调要么老调重弹，要么怪调新编，目的只有一个：让我们党减弱反腐力度。停止反腐，就会使腐败现象愈演愈烈，最终断送改革开放，断送中国梦，也会使我们党失去执政地位。对此，党中央早有清醒认识，这也是党中央为什么会以猛药去疴的决心，以大无畏的精神持续不断地深入反腐的原因所在。
从近期查处的腐败案件来看，近年来在一些地方、一些领域腐败现象已呈高发、多发、群发态势，而且贪腐的数额越来越大，越来越惊人。由此可见，腐败这个毒瘤在不断地腐蚀着党的肌体，损害了党在人民群众中的形象和地位，侵蚀着党的执政基础。
出现腐败不可怕，可怕的是不敢向腐败动真刀。前一个时期，社会上也出现了“腐败分子会反扑”的担心，其实这个担心也不是毫无道理。据中纪委巡视组的同志披露，有些地方竟然出现了腐败分子对巡视组进行恐吓的情况。反腐败不是一场轻松愉快的游戏，而是艰巨复杂的长期斗争。腐败分子既是人民的敌人，也是党和国家的敌人，是敌人就不会坐以待毙，而是会逃避打击，顽固抵抗，有时候是“百足之虫，死而不僵”。
鉴于目前反腐败斗争的严重性、复杂性、艰巨性，一般性的反腐已经不能对腐败分子伤筋动骨。腐败是政党和国家肌体上的病毒，病毒的最大特点就是其裂变性，因此，要根除这个病毒，既不能讳疾忌医，也不能温汤慢火，而是需秋风扫落叶，猛药去痼疾。借用佛教禅宗的一种做法——“当头棒喝”，也就是说，只有对执迷不悟的人以突然打击，才能使他们迷途知返、幡然醒悟。
高压猛打的反腐是党中央针对腐败之风蔓延之势所做出的正确决策。通过对腐败分子进行重点打击、集中打击、强力打击，目前已经取得了阶段性成果。在国内，党员干部和人民群众对中央的反腐之举高度拥护，国际社会也普遍对中国共产党的反腐风暴赞誉有加。至此，如果我们的反腐败前紧后松，对已经查出的腐败分子不严厉惩处，无疑会功亏一篑。
反腐败斗争功在不舍，贵在持之以恒。非猛药不能去痼疾，非重典不能除时弊。当前，我们不但要决心不减，而且要决心更大。只有坚持猛药去疴，依法对腐败分子进行严惩，才能彻底扭转腐败不断蔓延之势，才能不辜负人民群众的期望和重托，才能巩固反腐成果，促进作风的根本性转变，从而带动社会风气的根本性好转。（程冠军）
■ 刮骨疗毒的勇气不泄
习近平总书记在党的十八届四中全会上强调，要深入推进反腐败斗争，持续保持高压态势，做到“刮骨疗毒的勇气不泄”。这是在反腐问题上中央向党内外、国内外释放的正确且明确的信号。
刮骨疗毒，必有阵痛。反腐败斗争，与任何事物发展一样，都需要付出一定代价，经受一定考验。党培养一个干部特别是高级干部很不容易。这些年，一些干部包括一些相当高层次的领导干部因违犯党纪国法落马，让人很痛心，但是腐肉不去，健康难保，为了党政干部队伍的健康成长，绝不可手软，更不能因为暂时之痛，动摇既定方针。
刮骨疗毒，是实现党和国家长治久安的当然之策。腐败现象是侵入党的健康肌体的毒瘤，坚持不懈反对腐败，坚定不移割除这种毒瘤，是坚持党的性质和宗旨的必然要求。那种认为“不反腐亡国，反腐亡党”之说是完全错误的。反腐败不仅不会亡党，而且能增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，保持党同人民群众的血肉联系，使党更加坚强、更有力量。提高党的建设科学化水平，离不开反腐败斗争。
刮骨疗毒，是营造良好从政环境和政治生态的必然选择。我们党有8600多万党员，就像人吃五谷杂粮，生病是不可避免的。有了病就要积极治疗，讳疾忌医是不行的，正所谓“匿病者不得良医”。现在个别地方，从政环境恶劣，政治生态扭曲，长期漠视问题、回避问题、掩盖问题，小问题拖成了大问题，个别性问题蔓延成普遍性问题，容易解决的问题演变成老大难问题，甚至出现了“塌方式腐败”，就是因为缺少刮骨疗毒的勇气，不敢动真格、出真招。
刮骨疗毒，是维护人民群众的根本利益的自然之选。我们党是全心全意为人民服务的政党，始终代表的是最广大人民的根本利益。腐败分子营私舞弊，归根到底侵犯的是广大人民群众的利益。在前一个时期的工作中，中央的反腐壮举得到了人民群众的大力支持，反腐成果深入人心，老百姓拍手称快。人民群众的坚定支持，就是坚持反腐的不竭动力，就是刮骨疗毒的勇气来源。
刮骨疗毒，必须对症下药。当前的反腐败斗争形势复杂严峻，一些领域腐败现象易发多发，一个突出原因就是对腐败分子追究惩处力度不够，反腐败不够深入。党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国的决定，对法治化反腐做出了部署，为刮骨疗毒开出了药方、划定了疗程，这将大大地有利于反腐败斗争向前推进。
冰冻三尺，非一日之寒。当前，一些腐败的滋生，积毒已久。坚决遏制腐败现象滋生蔓延的势头，要求我们必须切实拿出刮骨疗毒、壮士断腕的勇气和魄力，忍小痛、成大谋，将反腐败斗争继续深入推进下去。古语有云，一鼓作气，再而衰，三而竭。反腐败斗争，必须一以贯之，不动摇、不泄气，直到党风政风实现根本性转变。（石伟）
■ 严厉惩处的尺度不松
对腐败惩处的尺度松是腐败易发多发、长期蔓延的一个重要原因。回顾这些年来的反腐历程，虽然取得了不少阶段性成果，但也存在一些问题和教训，比如以往在惩处各种腐败案过程中，大事化小、小事化了的事例时有发生，一些贪官被从轻发落，对照有关刑法条款，该判死刑的被判死缓，该判无期的被判有期，该判刑的则用纪律处分代替，等等。对腐败惩处的尺度松，腐败的成本低，就会导致法律缺乏应有的威慑力，因此一些官员心怀侥幸，愿意冒险，敢于冒险，有的甚至铤而走险，出现“牺牲我一个，幸福一家人”的“壮举”。腐败的收益高于甚至明显高于成本，客观上就会怂恿贪腐，起到“示范”效应，使腐败不断蔓延，造成边反边腐的局面。
如何做到始终保持严厉惩处的尺度不松？
其一，澄清模糊认识，强化“严”的观念。既然对腐败惩处不严，是想腐、愿腐、敢腐的重要原因，那就要“严”字当头。当前腐败现象依然时有发生，有人仍然不收手，继续顶风作案，反腐形势依然严峻，斗争依然激烈。在此形势下，如果我们心怀慈悲，善良的愿望可能就被利用，放松的惩处尺度可能就成为对腐败分子的放纵，对此必须有清醒认识。同时，还要认识到，以人为本并不排斥严格监管，文明执法也并不排斥严格执法，“认罪态度较好”“有自首情节”等不应简单地成为从轻从宽处理的砝码。通过严惩，让腐败分子承担政治、经济上的高昂代价，达到有效遏制贪欲的目的。
其二，完善法律条款，统一惩处标准。从宏观上说，要着眼于形成一套全方位的惩罚体系，进一步加强惩治制度建设，建立健全腐败案件及时揭露、发现、查处机制，制定并不断完善腐败现象易发多发领域调查分析和专项治理制度。从微观上说，为方便办案人员科学判断，准确把握惩处尺度，更好地发挥法律的惩戒功能，要对刑法等相关法律的一些宽泛条款进一步修改完善，重点是为惩治腐败统一标准、规范程序，能具体的尽量具体，能量化的尽量量化。
其三，加强监督检查，严惩执法犯法。将“文明执法”泛滥成“人情化”执法，特别是为一己私利放松对腐败的惩处尺度，势必使法律法规对腐败失去应有的威慑作用。所以，对执法队伍，一方面要加强教育引导，使他们真正成为严守宪法和法律，自觉接受党内外群众监督，守得住清苦、耐得住寂寞、经得住**、管得住小节，彰显民主法治、公平正义的坚定捍卫者；另一方面要加强监督检查，对“明里制定规则，暗里破坏规则；明里遵循规则，暗里践踏规则”者，严惩不贷。特别是对于那些打招呼干预纪检、司法的领导干部，应该及时进行法纪处理，并公之于众，以儆效尤。（王金龙）
反腐观点摘编
■ 准确把握全面从严治党的内涵
在党的历史上，毛泽东同志首次把党的建设比作“伟大的工程”，邓小平、江泽民、胡锦涛先后提出了“党的建设新的伟大工程”“全面推进党的建设新的伟大工程”“以改革创新精神推进党的建设新的伟大工程”。在此基础上，以习近平为总书记的新一届中央领导集体提出，“全面从严治党是推进党的建设新的伟大工程的必然要求”，是对党的建设工程的新设计、新谋划。“全面从严治党”与“党的建设工程”都是一方面强调了党的建设的系统性、整体性，另一方面强调了党的建设的长期性、复杂性、艰巨性。全面从严治党体现了党的建设理论创新与实践创新的一脉相承而又与时俱进。
“全面从严治党”之“全面”涵盖党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设各个领域，是对党的建设系统性、整体性的体现。
“全面从严治党”之“从严”是对党的建设长期性、复杂性、艰巨性的回应。党的历史是从严治党的历史，党的建设是从严治党的过程。中国共产党领导中国人民在革命、建设和改革道路上取得一个又一个伟大胜利，一
条基本经验就是始终坚持“从严治党”。从党章发展的历程看，从严治党的主线贯穿始终。一大党纲虽然只有十五条，但涉及纪律规定的至少有六条，占有相当大的比重和突出位置；二大党章专设“纪律”一章，制定了具体的党员纪律处分细则；三大党章增加了“党员自请出党”的规定，“自请出党”即自愿退党之意。增加该条款，旨在加强党员自律意识。四大党章的“纪律”一章对党组织和党员的纪律做出更具体的规定，如，“凡党员在离开其所在地时必须经该地方党部许可。其所前往之地如有党部时必须向该党部报到”等，表明党对纪律问题的重视程度不断提高。五大党章把纪律处分分为两类：一类是对党组织，分警告、改组和重新登记（解散组织）三种；另一类是对党员，分警告、党内公开警告、临时取消党内外工作、留党察看和开除党籍五种。另一项重要规定是设立监察委员会，这在党的历史上属首次。六大党章第一次明确规定民主集中制为党的组织原则，还强调“严格地遵守党纪为所有党员及各级党部之最高责任”。七大党章总纲指出：“中国共产党必须经常注意清除自己队伍中破坏党的纲领和党章、党纪而不能改正的人出党。”这说明必须通过严肃党纪维护党的纯洁性。毛泽东同志在新中国成立前夕，告诫全党要牢记“两个务必”，成为党执政后从严治党的新坐标、新指针。党执政后，对从严治党提出了更高要求和更严厉措施。八大党章把监委的权限扩大为经常检查和处理党员违反党的章程、党的纪律、共产主义道德和国家法律、法令的案件，对执政条件下从严治党具有奠基意义。改革开放以后，十二大党章清除了九大、十大、十一大党章中“左”的错误，第一次明确提出党必须在宪法和法律的范围内活动，规定党的干部必须具备的六个基本条件之一，就是要“遵守和维护党和国家的制度，同任何滥用职权、谋求私利的行为作斗争”。这说明：越是改革开放，越是发展社会主义市场经济，越要从严管党、从严治党，越要坚决反对和防止腐败。从党的十三大开始至十四大、十五大、十六大、十七大、十八大党章，具有较强的连续性和稳定性，都强调要坚持党要管党、从严治党，不断提高党的领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险的能力，反对任何滥用职权、谋求私利的不正之风，等等。
实践证明，不论环境多么恶劣、任务多么艰巨，也不论党取得多大胜利、事业有多大发展，党始终清醒地把“管党”“治党”放在一切工作核心地位，始终坚持“从严治党”方针。（林学启）
■ 十八大以来巡视工作的经验与启示
把握党内监督这个主题，明确巡视工作方向
十八大以来，巡视工作之所以能取得新的更显著的成效，最重要的经验之一就是收窄了巡视的内容，突出了巡视的重点，围绕党风廉政建设和反腐败工作这个中心进行，有所为有所不为。
加强对领导干部的监督是搞好党风廉政建设和反腐败工作的重点，也是难点。从监督主体的层级来分类，党内监督形式包括自上而下的监督、同级监督、自下而上的监督。比较而言：同级监督因为级别一样、碍于情面，太软；下级监督因为不了解上级的情况，又慑于上级的权势，太难；而自上而下的监督因为具有权威性，因而监督效果较好。巡视监督作为加强党内监督的一项重大举措，属于上级党组织对下级党组织的一种监督方式，既具有常规的上级监督的优点，又弥补了常规的上级监督的缺点，因而是一种比较有效的党内监督方式。
抓住着力发现问题这条主线，提高巡视工作质量
十八大以来，巡视工作之所以得到社会的高度关注，一个重要的原因是因为巡视组落实监督责任，敢于碰硬，确实发现了一些问题，找出了“老虎”和“苍蝇”，对腐败分子形成了震慑，得到了干部和群众的信任和支持。这启示我们：发现被巡视对象存在的突出问题，是巡视工作的主要职责。
能否发现问题并促进问题的解决，决定着巡视工作的质量和生命力。不能发现问题，或者只是发现了一些无关痛痒的小问题，没有发现重大问题，这样的巡视工作就没有质量，也得不到群众支持，必定不可持续、不会有生命力。发现问题，是巡视工作永恒的主题，是加强巡视监督的本质要求。不仅对苗头性、倾向性问题要早提醒、早反映、早制止，起到预防和警示作用，而且通过有关单位对涉嫌违纪违法线索的核查、处理，达到惩治和震慑的效果。
坚持推动问题解决这个主旨，凸显巡视实效
十八大以来，巡视工作的一个突出特点是对巡视成果善加运用，分类处置。中央巡视组将发现的问题线索分别移交中央纪委、中央组织部和相关地区、部门处理，对重点线索逐一核实，督促被巡视党组织认真整改，做到件件有着落。
当前，要抓紧研究制定巡视成果运用的规范性、指导性文件，对成果运用工作流程和责任予以明确。比如，着重建立完善协调配合机制，重点解决巡视机构和其他职能部门之间工作对接、信息互通、成果共享等方面的问题。首先要在建立纪检监察机关、组织部门的协调机制上下功夫，根据移交事项的性质、涉及领域和轻重缓急等情况，按照干部管理权限和归口管理、各司其职的原则提出实施方案，明确违纪违法问题要报告纪检监察机关，选人用人上存在的问题要移交组织部门等。对巡视中发现的确凿的违纪违法问题线索，要建立快速处理机制，推动短平快、高质量地查处，达到立巡立查的效果。对一些苗头性、倾向性问题，要坚持抓早抓小，该诫勉谈话的要严肃认真谈话，“咬咬耳朵”“拉拉袖子”，或者当头棒喝。
坚持以改革作为动力，不断推进巡视工作实践创新、制度创新
十八大以来巡视工作的一个鲜明特征是坚持以改革作为动力，不断推进巡视工作体制、机制和制度创新。这启示我们：要使巡视真正成为发现问题的“尖兵”，就必须坚持与时俱进，改革创新，增强工作的针对性和实效性。
当前，巡视工作中仍然存在一些制约巡视效果的突出问题，主要是：一些被巡视地方和部门的党组织贯彻中央精神不及时，有的对巡视监督存在抵触情绪，配合巡视组查找问题的自觉性、主动性不强；巡视方式与巡视工作承担的任务不相适应，腐败分子的作案方式和手段日趋智能化、隐蔽化，巡视组在了解真实情况、听到真话，查找深层次问题，尤其是领导干部违纪违法问题线索方面缺少更多有效手段；巡视成果运用有待进一步加强，一些被巡视地方和部门党委、党组织对巡视中发现的问题整改落实不到位，对巡视组反馈的意见跟踪督办不彻底，没有做到件件有落实、事事有回音。解决这些问题，需要以更大的勇气和智慧改革创新巡视监督的体制机制、方式方法，建立健全有效汇集巡视信息、及时发现问题、有效解决问题的立体网络。
统筹协调推动中央、省（区、市）的巡视工作，形成全国“一盘棋”
从全国范围看，巡视监督要形成“老鼠过街、人人喊打”的强大攻势，就必须统筹协调推动中央、省（区、市）的巡视工作，形成全国“一盘棋”。中央巡视工作领导小组办公室负责人指出：“2013年，各省区市党委按照中央对巡视工作的新要求、新部署改进巡视工作，转职能、转方式、转作风，取得很大成效。但当前，一些地方仍存在贯彻中央精神不及时，不适应巡视‘新打法’，因循‘老套路’，巡视效果不明显等问题。”解决这个问题，既需要层层传导压力，让地方巡视工作化压力为动力，也需要中央为地方巡视工作做好示范、引导工作，包括制度机制、方式方法的传导等。
把巡视工作同其他形式的监督结合起来，增强巡视监督威慑性
巡视工作需要与党内其他监督、党外监督配合，形成合力，才能更好地发挥作用。因为，巡视监督本身存在弱点：巡视组有了解权，没有处理权，能发现问题但不能处理问题；巡视组强于临时组建的调查组，但是不能长期在一个地方和单位进行监督，等等。克服巡视监督的这些不足，需要在加强和改进巡视监督的同时，加强和改进其他形式的监督，例如司法监督、审计监督、社会监督、群众监督、舆论监督等。（钟龙彪）
■ 发挥好巡视的三大职能作用
震慑作用
这是巡视工作目前最重要和最直接的功能作用。党的十八大以来的巡视新实践，充分表明了巡视制度的有效性和震慑功能。十八大至今落马的中管干部，其中包括苏荣这样的副国级“老虎”，很多是在巡视之后旋即浮出水面。巡视起到了强大的震慑效果，迅速得到干部群众的信任支持，“利剑”作用十分突出和明显。
巡视的震慑作用，首先体现在巡视所明确的职责定位上，即巡视内容不再是以往的宽泛无边、面面俱到，而是要紧紧围绕党风廉政建设和反腐败工作这个中心，坚持“问题导向”，以善于发现问题、发挥震慑力作为主要任务，着力发现反腐败、执行中央“八项规定”、严明党的政治纪律和干部选任四个方面存在的突出问题，就是聚焦到“打老虎”“拍苍蝇”上来，通过当好中央和省区市党委的“千里眼”，当好“尖兵”。定位准确，目标集中，为有腐必惩、有贪必肃，以零容忍态度惩治腐败发挥出了“侦察兵”的作用。
巡视的震慑作用，还体现在巡视直接受中央和省区市党委的直接领导，权威性、独立性强，能够摆脱各种干扰，主动出击，而且方式灵活，行动迅速，具有其他监督方式所没有的突出优势。如方式方法的灵活性方面，既充分走群众路线又不搞群众运动，形成体制内和体制外的内外联动监督机制，既整合各种监督力量又不干扰各自职责分工；实行常规巡视与专项巡视相结合，哪里问题集中就巡视哪里，谁问题突出就巡视谁，巡视过后再杀个回马枪；成果运用上与纪检监察机关和组织部门等有直接通道，等等，这是监督制度的重大发展和威力所在。
此外，巡视没有禁区，不论级别高低都毫无例外，实行地方、部门、企事业单位和军队全覆盖，并以严格的责任制为保障，把有问题而不发现问题为失职，有问题而不反映问题为渎职，使震慑作用全覆盖，较好避免了监督盲区。
遏制作用
这是巡视的一大基本功能和直接间接相互交叉作用。
巡视的遏制作用，一方面通过强有力的震慑而产生遏制作用，即通过发现问题，以坚决的态度严肃查处有问题的干部，警示了广大干部，强化了“不敢”的氛围，起到了查处一案、教育一片的目的。
巡视的遏制作用，更直接的是对巡视发现的问题，实行分门别类，一件一移交，做到件件有落实，事事有回音，通过对普遍存在问题早发现、早报告，促进问题解决，进行及早教育提醒，通过“抓早抓小”，实现了对干部的关心爱护，抑制了腐败滋长的势头。
巡视的遏制作用，还在于按照总书记的要求，中央巡视机构在推进“一个”传导，即层层传导压力，加强对省区市巡视工作的领导，以上率下，正在形成全国“一盘棋”的整体推进战略态势；同时把做好巡视工作作为党风廉政建设主体责任的具体化，有力推动了省区市巡视工作的深入开展，构建了全国性的巡视网络。中央巡视组拓展巡视监督内容，不仅加强对“两责任、一纪律”的检查，即对党风廉政建设主体责任、监督责任落实情况和执行组织纪律情况的检查，而且把抓好巡视工作作为落实“两个责任”的重要内容。巡视的网络、巡视的深度得到拓展的同时，工作也因此得到有力保障，较好避免了巡视工作上强下弱的“短板”问题。
治本作用
这是巡视的又一个基本职能和长远意义。
制度具有根本性和长期性、全局性、稳定性作用。由于对巡视所发现的领导班子及其成员存在的普遍性问题，被巡视地区和单位必须根据巡视条例规定，按照整改要求制定大量的整改制度和措施，而且明确整改责任，强化制度执行，确保制度执行到位、整改落实到位，并进行回访督查，从而有效防止类似问题的再发生。
另一方面，通过巡视，针对所发现问题而制定的整改制度，进一步完善和创新了惩治腐败体系，有力推进了党风廉政建设和反腐败斗争，也起到了防患于未然的治本作用。如中央巡视组巡视过江西和昆明后，昆明市市委原书记、江西省省委原秘书长“跳崖式降级”，一个降到副处，一个降到科员，其处理方式是前所未有的，丰富了惩治腐败的制度，通过警示而达到治本功能。
与此同时，巡视的基本内容，也起到了抓源头的作用。作风是腐败的源头，中央明确的巡视工作“四个着力”，两个就与源头和治本直接有关。一个是要把违反中央“八项规定”情况和反对“四风”问题作为巡视的重要内容之一，着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等问题，坚持不懈纠正“四风”，防止作风问题演化成大腐败。重点查处党的十八大后、中央“八项规定”出台和开展教育实践活动后的顶风违纪行为，越往后执纪越严。另外一个就着力发现是否
存在选人用人上的不正之风和腐败问题，从选人用人不正之风和腐败行为抓起，通过选好人用好人，根治和杜绝腐败现象。（韦英思）
■ 推动官员问责制的实施与完善
近年来，我国在探索行政问责的实践中虽取得了一定的成效，得到了社会的广泛关注，但在实施过程中还存在不少问题。
一是行政权力和责任相对模糊。各级政府和政府部门之间职责和权限，以及不同层级官员之间的责任划分还不够清楚，出了事由哪级政府、哪些部门、哪些领导来承担责任，具有不确定性。
二是问责的内容还比较局限。问责的内容大多是重大安全事故、群体性事件、公共突发事件等重大失职、渎职行为，对决策失误、监管失职、用人腐败以及一些乱作为、不作为、慢作为等造成潜在不良影响的问题则较少进行问责。
三是问责追究有随意性。有时为显示对事件处置的重视，追求从快从重，不按规范程序运作。有的地方和部门为追求政绩，淡化事件影响，竭力掩盖责任，或对责任人偏袒，从轻处罚，或以行政责任代替法律责任、政治责任。
四是没有形成良好的社会氛围。不少领导干部责任意识淡薄，只想行使权力，不想承担责任，或对应承担的责任认识不足，重视对上级负责，忽略了对法律负责、对公众负责，或只想承担直接责任，不想承担间接责任。
面对问责风暴，问责的标准究竟是什么？免职之后的官员究竟该何去何从？面对免了领导，却免不了的事故，行政问责又该如何能有更好的效果？这些问题都值得我们进行理论探讨和实践摸索。当前，要按照党中央、国务院的要求，以推进责任政府为目标，按照“权责统一、依法有序、民主公开、客观公正”的原则，加快建立“以行政首长为重点的行政问责制度”，综合发挥行政问责的事前防范、事中监督和事后追究功能。
进一步细化行政领导权力与责任。行政问责要按照权责对等原则，进一步明确各级政府及职能部门，以及每个职位的权力与责任。特别要明确各级政府之间、政府部门之间以及行政首长的权力与责任，明确行政领导正副职、其他不同层级领导之间的责任。
问责对象应以行政首长为重点。我们实行的是行政首长负责制的行政体制，各级政府及政府各部门的行政首长作为第一责任人，理应成为问责的主要对象。同时，也应将各级政府、政府各部门的各级领导干部以及其他相关单位的主要领导干部列为问责对象。
问责内容应包括行政乱作为和不作为。应将行政领域中的决策、用人和公众对政府服务的感受等作为行政问责的主要内容。不仅要对重大事故、群体性事件、公共突发事件的责任人问责，而且要对错误的行政决策问责；不仅要对滥用职权问责，而且要对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为问责。要坚持有错必究、过错与责任相适应，将追究行政责任与刑事责任、民事责任、道义责任结合起来。
建立严密的问责程序。应以问责程序规范问责过程，约束问责主体的自由裁量权。作为问责启动主体的各级政府，要根据公民、法人或其他组织的检举、控告，上级领导机关的指示、批示，监察机关、审计机关、司法机关的问责建议，新闻媒体曝光等启动问责，并按照法定程序组织问责调查、追究、整改以及问责救济、复核等过程。
进一步完善行政问责配套制度。应加快健全与行政问责制相配套的行政管理体制、干部人事制度、财政管理体制。同时，进一步推动政府信息公开化，促进行政权力阳光运行，进一步发挥好公众、媒体的监督作用，构建对行政权力的有效监督机制。
加快行政问责立法进程。要实现行政问责的制度化、程序化和常态化运作，必须加快国家立法进程，依法问责。目前问责主要依据是中办、国办《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》及《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》。下一步要在现有政策性文件基础上制订国家行政问责法，并不断完善问责配套制度，使我国问责实践真正走上制度化、法制化。（姚瑞平）
■ 集体责任如何追究
在现实中，在民主集中制度的安排下，各级党委和政府做出的重大决策几乎都是集体决策或者是在集体讨论、“集体名义”基础上做出的集体决策。因此，许多重大决策责任追究碰到集体决策，便无法深入进行，造成决策责任无人追究。集体决策已经成为决策责任追究的“挡箭牌”“护身符”甚至是“保护伞”。
重大决策责任追究中集体责任追究的三大难题表现在以下几方面。
“法不责众”难题。这是指当领导班子集体出现重大决策失误时，是否需要对领导班子集体进行责任追究问题。这是集体决策责任追究面临的首要问题。正是由于这一问题没有得到有效解决，导致有人在重大决策中存在“法不责众”的思维惯性，认为只要是集体决策，即使出现重大决策失误，也难以进行责任追究。即使对集体进行责任追究，个人也不会受到实质性的责任惩处。集体决策中的“法不责众”难题，一定程度上助长个人在集体决策中的随意性和盲目性。
“责任区分不清”难题。这是指在不同集体决策主体和参与主体之间，如何承担集体决策责任问题。一方面，在不同集体决策主体方面，由于地方党政之间、不同层级政府之间、正职和副职之间在重大决策中存在职责交叉等现象，导致重大决策终身责任追究无法客观、公正和准确地确定这些集体决策中的责任。另一方面，随着重大决策逐渐走向开放和多元，专家和公众等主体参与到许多重大决策过程中，如何区分重大决策的决策者和参与者责任也是决策责任追究需要关注的问题。
“决策失误责任认定”难题。这是指在发生重大决策失误后，如何将集体决策失误细分和落实到个人决策责任的问题。地方重大决策几乎都是集体决策，由地方党委和政府经过集体程序做出的，例如政府工作中的重大问题必经政府常务会议决定、党委工作中的重大问题由地方党委常委会决定等。一旦发生重大决策失误，集体决策责任在现实中便难以科学地转化为个人责任，难免会出现“推卸责任”的情形。
要破解集体决策责任追究的“三大”难题，深入推进“法治政府”“责任政府”建设，可以从以下几个方面着手。
按照“谁决策、谁负责”原则，严格追究重大决策中的集体决策责任。把集体决策责任和个人决策责任一视同仁，发生重大决策失误时，既追究个人决策责任，也追究集体决策责任。按照集体决策行为在重大决策失误中所承担的责任性质，确定重大决策终身责任追究主体和监督主体。对于应当承担政治责任的重大决策集体，应当由上级纪检部门和组织部门进行政治责任追究。对于应当承担行政责任的重大决策集体，应当由行政监察部门和人大相关部门进行行政责任追究。对于构成法律责任的重大决策集体，应当由相关法律部门进行法律责任的集体追究。集体决策责任追究结果向社会公开，接受社会监督。
按照“有权必有责、权责统一”原则，明确划分各级决策主体在重大决策中的权力和责任。要克服“责任区分不清”的难题，只有确定地方党政之间、不同层级政府之间在集体重大决策中的权力和责任，建立重大决策责任体系，才有可能实施严格意义上的集体决策问责制，杜绝只决策不负责的现象。上级政府干预做出的重大决策失误，由上级政府承担；党委做出的重大决策发生失误，也应当纳入责任追究范围。此外，对于“不作为”和“有意拖延”行为导致的重大决策失误，按照决策主体自身应有的决策责任，追究“不作为”和“有意拖延”回避型集体决策责任。
按照“谁主持、谁承担”原则，将重大决策失误责任追究细化到个人。集体决策中重大决策终身责任追究的关键是责任到人。对于集体重大决策失误责任追究，首先，采取“谁主持，谁承担主要责任”的追究思路，追究集体决策会议主持人的个人责任。其次，按照“谁动议，谁承担主要责任”的追究思路，追究将重大决策失误事项提交集体决策的个人责任。对于日常集体决策导致的重大决策失误，还应该按照“谁分管，谁负主要责任”的思路进行责任追究。再次，按照“谁参与，谁承担责任”，严格追究重大决策形成过程中除主持集体决策和动议集体决策的参与者责任。
建立重大集体决策终身责任追究的保障机制。建立地方党委会和政府常务会议等主要集体决策会议的记录机制，设立重大决策“台账”，记录集体决策由谁主持、谁动议、谁赞成、谁反对和谁弃权等关键信息，做到集体责任追究时“有账可查”。加强对重大决策实施情况跟踪反馈、监督检查和评估，建立重大决策失误评估和倒查机制。当出现重大决策失误时，从决策执行倒查集体决策责任。建立重大集体决策终身责任追究的申诉和救济机制，保障责任追究对象在追究过程中的合法权益。同时，建立和完善相关法律制度，实现决策责任追究的法治化。（赖先进）
■ 筑牢党内制度之“笼”
党的十八届四中全会提出了依法治国必须形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系五大法治体系。“形成完善的党内法规体系”已经成为法治中国建设的重要内容。运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，这是党的十八届四中全会提出的明确要求，也是加强党对法治建设的领导、全面推进依法治国的现实需要；把形成完备的党内法规体系纳入依法治国的工作大局，凸显了加强完备的党内法规体系建设对于全面推进依法治国的重要意义。
《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第2条规定：“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”也就是说，上述由省级和直辖市以上党组织制定颁布的党内规章就是党内法规。
党内法规的突出特点是党纪严于国法。其原因：一是职责所系。党员既是普通公民，更是负有着特殊政治职责的公民。党员身份意味着更多的纪律约束和责任担当。国法是一个国家要求每一公民都要遵守的法律制度，是所有公民的行为底线；党纪是政党要求党员遵守、约束党员言论行动的一种纲纪，是对党组织和党员立的规矩。党员首先作为公民，必须遵守国法；同时，作为负有特殊政治职责的公民，还必须受到更严格的党纪约束。党的先锋队性质和先进性的要求决定了党规党纪要严于国家法律。二是形势使然。到2020年的未来六年，是我国全面深化改革、实现国家治理体系和治理能力现代化的关键时期。从我国的基本国情看，推进国家治理体系和治理能力现代化，“重头戏”是依法治国。依法治国从根本上讲是对党自身提出的要求，关键在于“把权力关进制度的笼子里”。这就必然要对各级党组织和党员提出更高要求，严字当头，依法执政、依纪治党。
形成完善的党内法规体系的突出意义在于：一是适应依法治国、建设法治国家的现实选择；二是贯彻落实从严治党要求，把从严治党要求制度化、法规化、常态化的必要举措；三是健全权力运行制约和监督体系，形成不敢腐、不能腐、不易腐机制的制度安排；四是使各级党员干部产生敬畏心，培养不敢腐、不想腐的廉洁心理，实现廉洁政治目标的迫切需要；五是将党的纪律检查体制改革的实践成果固化为制度的迫切需要。要把权力关进法治的笼子，前提就是先把权力关进党纪的笼子。作为一个拥有8600多万党员、400多万个基层组织，在一个13亿多人口的大国长期执政的党，必须要拥有自己完备的党内法规体系。治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度。一个政党内部规章制度的完备程度，已经成为其发展成熟与否的重要标志。
加强党内法规制度建设、形成完善的党内法规体系，十八届中央纪委四次全会不仅提出了明确的目标，即着重规范政治纪律、组织纪律，做到要义明确、简明易懂、便于执行，还定下了时间表，即确保到建党100周年时，建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。这就需要尽快对现有的党内的法规制度进行摸底、清理、修订、补充，既要提高它的认知度、操作性和执行力，还应实现与国家法律的有机衔接。当前的情况是，党的十八大以来党内法规进行了首次集中清理，1978年以来制定的党内法规和规范性文件中近四成被废止或宣布失效。与此同时，出台了《中国共产党党内法规制定条例》《党政机关厉行节约反对浪费条例》等；《中国共产党巡视工作条例（试行）》等已有法规也正在修订中。我们已经认识到，党规党纪是管党治党建设党的重要法宝，拥有一套完整的党内法规是我们党的一大政治优势；我们坚信，随着党内法规的进一步健全完善，随着党员干部严格遵纪守法自觉程度的进一步提升，社会主义法治建设的春天必定会加快走来。（吴彦杰）
（本章完）