第二篇 从严治党，用好巡视和问责“利剑”_当前政府问责存在的问题及对策

当前政府问责存在的问题及对策

李军鹏

李军鹏 湖北云梦人，1992年于中国人民大学劳动人事学院获法学硕士学位；1998年于北京大学政府管理学院获法学博士学位。现为国家行政学院公共管理教研部教授，博士生导师，公共管理教研部公共行政教研室主任。

一、当前政府问责存在突出问题

改革开放以来，尤其是党的十八大以来，我国政府问责的体制机制建设不断完善，在政府问责方面取得了重大进展与突出成就。但是，不可否认的是，当前依然存在着一些亟待解决的突出问题。

政治责任方面存在的突出问题：当前，我国政府管理中还存在着一些政治责任意识淡漠、政治问责机制不完善的问题。例如，违反党的重大民生政策、群众路线的事件频繁发生，一些地方的个别领导干部在房屋拆迁、企业改制、社会保障等涉及人民群众切身利益的领域屡屡违反党的重大政策，一些人将之轻描淡写地认为是“唯gdp导向”的急功近利行为，而没有看到其实质是违反政治纪律的政治责任事件，是政府政治责任意识淡漠的突出体现；一些地方与个别领导干部对党中央、国务院决策部署“上有政策、下有对策”，对中央全面改革的精神不加领悟、不加推进，也是政治责任意识淡薄的一种具体表现……又如，我国人大及其常委会对政府政治责任追究的制度还不完善，人大对政府的工作监督、法律监督不力的问题依然突出。

行政责任方面存在的突出问题：当前，一些政府部门与公务员行政不作为的现象有所滋长，在当前反腐败与严格执行“八项规定”的背景下，一些领导干部及公务员以“明哲保身”“宁可不做、不可做错”的心态，消极怠工，无所作为，使政府责任虚置。从我国目前市场监管、环境保护等领域存在的问题来看，一些政府部门及其公务员不按规定开展监管与督查，对重大违法事件不依法及时予以查处，甚至弄虚作假，致使事故扩大、使违法违纪人员逃脱处分，有人甚至充当违法犯罪分子的“黑保护伞”。可以说，行政不作为是造成环境污染、食品药品安全等许多问题的重要原因。行政乱作为的情况依然存在，行政执法中的多头执法、执法扰民现象严重。一些干部违反廉洁从政、廉洁履职规定，利用职务便利将公共财物非法占为己有，有的利用权力牟取私利，产生了恶劣的影响。一些部门习惯于以审批代监管，不善于进行事中事后的监管。一些地方不能及时回应人民群众不断增长的公共需求，不能及时完善公共服务体系，政府职能还存在着缺位的问题，亟待全面依法履行政府职责。

决策责任方面存在的突出问题：行政决策责任界定不清的问题依然存在，党委“一把手”与行政“一把手”的决策责任界定不清，集体决策责任难以明晰，行政决策责任追究难的问题不同程度地存在。一些干部不认真进行调查研究与科学论证，盲目决策导致重大失误，还存在个别“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的“三拍”干部。

一些从事公共事业与公共服务的企事业单位、社会组织的公共责任问题日益突出。随着我国政府职能转变的深入开展，政府购买公共服务的大面积推广，国家和政府的权力越来越多地转移给市场、企业和社会组织。随着权力的分散，责任也越分散，如果不强调公共企事业单位与社会组织的责任，治理将成为“不可治理”。企事业单位与社会组织的公共责任问题影响巨大，处理不好将严重影响执政党与政府形象，必须引起高度重视，如2013年发生在青岛黄岛经济开发区的输油管线泄漏引发的爆燃事故、宁夏中卫市明盛染化公司向腾格里沙漠非法排污事件等。

我国政府问责的制度还不健全。我国政府问责还缺乏完整的确保行政责任的法律体系，没有制定专门的行政问责制方面的法律法规；行政问责的机制不完善，谁来启动问责、如何启动问责、责任分配、受责官员复出等方面缺乏规范；责任追究制度不完善、不严格、不到位的问题突出，一些地方的责任追究“轻描淡写”“雷声大、雨点小”，一些官员被问责后很快复出，平级调任其他岗位的领导职务，引发了人们对于问责严肃性的质疑。

二、解决当前政府问责问题的基本思路

解决当前政府问责方面的热点焦点问题，必须以党的十八大、十八届三中全会和四中全会精神为指导，从推进国家治理体系与治理能力现代化、建设法治中国的高度出发，全面完善现代政府问责制度与问责法治，建设现代责任政府。

着眼于完善现代政府问责制度。国家治理体系现代化是国家治理的主体、制度、方式及责任由传统走向现代的过程。现代治理的实质是更有效的治理，治理的有效性在于其责任；治理主体必须对自己的行为与后果承担义务，并因此承担违背责任的惩戒。推进国家治理体系现代化，就必须完善政府问责制度，通过完善的问责制度体系确保治理责任的实现。

着眼于完善现代政府问责法治。行政权力必须受到法律的约束、行为主体的一切违法行为都必须承担相应的法律责任，这是法治的精髓所在。法治有利于规范行政机关及其公务员的行为，减少和克服政府及其公务员的主观随意性；法治所确立的各种救济制度，

如行政复议、行政诉讼、行政赔偿制度等，可以使行政相对人的合法权利受到行政机关及其公务员侵害时获得救济。行政机关违法行使职权或不当行使职权，应当依法承担法律责任；损害群众利益的，依法予以赔偿；对违法行为要追究责任；做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

要以完善政治责任为核心和先导，带动现代政府问责制度的建立。政治责任是指行政行为与政府决策必须符合、保护、促进人民的利益与福利，政府必须向国家最高权力机关和执政党承担责任。政治责任是主导责任和核心责任，如果在党政领导、政府机关及其公务员违反政治责任之初不及时纠正，听任其发展，往往会产生其他严重后果，给党和人民的事业造成重大损失；如果能及时追究违反政治纪律者的责任，就能及时避免发生其他重大责任事件。因而，政府问责制度的建立，必须以政治责任追究机制的建立为核心和先导。

要围绕政府全面履行职能，全面推进政府履职绩效问责。政府要全面科学履行政府职能，依法完善公共服务体系，创造实现公民宪法权利的各种条件。要牢固树立责任政府理念与公共责任理念，切实转变政府职能，全面履行政府的基本责任。政府部门和工作人员都要按照宪法和法律执行公务、履行职能，要将政府行政管理与社会经济生活的各个方面、各个环节，逐步纳入制度化、规范化、法治化的轨道。推行政府权力清单制度，政府及政府部门行使的行政职能与权限，应以清单方式进行列举；行政机关履行职能与权力应严格按依法确立的清单进行；对于列入清单的政府权力，要绘出权力流程图，列明行使依据、行使程序与完成时限。

要全面完善现代政府问责体系。针对当代治理主体多元化与责任主体多元化的趋势，要注重多主体在公共利益与公共秩序维护中的共同责任，加强对提供公共服务的公共企事业与社会组织的公共问责。尤其是在全面推广政府购买公共服务的情况下，要加强政府购买社会组织与企业服务合同的管理，明确服务提供标准、加强绩效问责。

三、建立与完善现代政府问责制度的目标与对策

完善政府问责制度的目标，就是要全面健全政府问责的法律体系、程序与机制，到2020年建立起责任法定、职责清晰、权责统一、有责必问、究责有力的现代责任政府，确保政府负责地行使公共权力，切实履行对公民、执政党和权力机关的责任。为实现这一目标，必须采取切实措施，建立与完善现代政府问责制度。

完善政府问责的法律制度，制定统一的《政府问责法》或《行政问责条例》，以法律的方式确立政府及公务员的责任，重点明确政府的政治责任、行政责任、法律责任、伦理责任与绩效责任，明确政府问责的主体、范围、客体、责任方式、期限、程序、赔偿等事项。同时，要完善行政问责的配套制度，出台《行政过错责任追究细则》，对行政机关及其工作人员在履行职责过程中的违法失职行为、行政处分程序与方式等进行规范。同时，要在监察、绩效、审计、举报等专门领域完善问责规范，要完善监察法律法规，将责任监察纳入纪检监察的工作范围；出台政府绩效法规，明确政府的绩效责任；出台行政程序法，约束行政自由裁量权；出台审计责任法与财政责任法，将离任审计、项目审计、财政资金运用纳入政府问责范畴；出台公共犯罪法，将违法行政纳入刑法制裁范围；出台保护举报者法，建立揭发政府内部恶意行政的制度…… 要健全司法机关对行政机关的监督问责，进一步加强法院对行政行为进行司法审查的力度，扩大司法机关的受案范围；修改行政诉讼法，扩大行政诉讼法所保护的权利范围，将抽象行政行为纳入司法审查范围；完善行政侵权赔偿制度，加大法院对政府的侵权赔偿责任的惩处；将行政问责与司法追究结合起来，由司法介入追究法律责任。

加强执政党和人大对政府的问责。要加强执政党对内部政治责任主体责任的追究，特别是要加强对政府行政首长及普通公务员违反政治责任的问责机制，凡公然违反党的路线、方针、政策与纪律并导致重大政治影响与严重后果的，其责任人都要引咎辞职、主动辞职或由上级执政党机关责令其辞职；要完善责任纪检与责任监察制度，各级纪检监察机关要积极开展执法监察、效能监察和责任监察。要完善人大对政府的政治问责制度，如：要完善人大及其常委会对政府预算的审查、批准与控制制度，将所有的政府收入活动都纳入人大的公共预算监督与审查范围；完善人大罢免权行使制度，政府官员违法、失职都可以行使罢免权；完善引咎辞职制度，以法律法规形式明确引咎辞职的责任主体、过错情形与具体程序；完善人大质询制度，完善人大代表对国家行政机关、审判机关、检察机关及其负责人的重大或严重不当行为提出质询的制度，制定详细的质询案提交、被质询人答辩、质询情况通告与报告等规则。

进一步完善行政首长负责制。我国行政机关实行责任制原则，完善现代政府责任制度，必须完善以行政首长为重点的行政问责制。行政首长问责的条件不以行政首长主观上存在过错为前提，只要其管辖范围内发生规定的应当问责的事项即可问责。对行政首长的问责重

点是决策失误、违法行政、执行不力、疏于管理和处置不当、治政不严等方面。行政首长因重大失职、失误或违法造成重大损失、恶劣社会影响，及对重大责任事故负有领导责任时，应被罢免、责令辞职或主动辞职。行政首长违法决策、严重不当决策、有法不依、执法不严、失职渎职时，都应追究其行政责任。行政首长对所属机关工作人员、行政机关内部、下级行政机关及其工作人员的问责制度也应强化，当前应重点强化对政令落实不力的责任追究，对不贯彻落实国家方针政策、不正确执行上级机关决策并导致恶劣影响或后果的，要严肃追究相关人员责任。要强化对行政不作为、乱作为的责任追究，强化对损害群众切身利益行为的责任追究。

进一步完善决策责任制度。实行科学民主决策机制是政府行为的基本准则之一，必须合理界定政府及其部门的决策权限，完善行政机关的决策规则与决策程序；对违反决策程序规定、决策事项超越法定职权范围、重大决策过失造成重大失误的，应当追究决策相关责任人的责任。完善集体决策制度，明确决策责任由主持决策会议的行政首长或党委书记承担，对决策讨论、辩论、投票情况要进行记录与备案，并实行集体重大决策失误的集体辞职制度。同时，要建立健全重大决策终身责任追究制度、决策反馈纠偏机制和决策责任倒查机制，确保行政决策的科学性和严肃性。

进一步完善伦理问责机制。政府机关及其工作人员的生活与行为必须符合人民与社会所要求的道德标准与规范，公务员执行公务必须符合公众利益和国家利益，真正服务于公民与社会，应表现出最高标准的清廉、真诚、正直、刚毅等品质。公务员个人不能运用不正当的方式在执行职务时获取利益。要制定《公务员道德法》，明确公务员要如实公开申报财产、不得直接或间接利用职务和地位谋取私利或不正当利益、禁止不正当使用国家财产和政府未公开的信息、约束业外活动、任职回避和公务回避、严禁在公务活动中接受款待与财务等利益、离职后限制…… 同时要出台相应的配套规定，如《公共部门及公务员廉洁守则》、《担任领导职务的公务员财产公共申报细则》及《离任领导干部重新就职批准程序细则》等。

建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，完善行政执法责任制。要依法界定执法职责，认真梳理行政执法依据，列明行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政裁决、行政认可、行政监督检查的行政执法职权清单，明确执法权限，确定不同部门及执法机构、岗位执法人员的具体执法责任。实行行政执法人员资格制度，建立健全行政执法程序，完善执法听证制度，做到流程清楚、要求具体、期限明确。严格规范行政执法行为，对行政机关的自由裁量权进行细化、量化并将行政执法具体标准公开发布。严格行政执法，建立行政执法岗位责任体系，健全行政执法过错责任追究制度，通过评议考核和责任追究，加强对行政执法活动的监督。

进一步完善公共责任追究机制。有责必究，究责必严；究责不严，不如不究。对责任的追究应实行“全赔责任”原则，必须使相应责任主体得到足够的惩戒，责任追究应足以补偿所有造成的损害，对损害的评估应涉及全部的潜在影响与关联影响。要实行责任分级和分类制度，根据造成公共利益损害的程度，确定责任追究的方式，从而使责任追究方式多样化。例如，环境违法程度可细化为“轻微、一般、较重、严重、特别严重”5个等级，有官员“通风报信”或充当“黑保护伞”、并导致特别严重环境污染后果的，属于“特别严重”责任，应引入“立即免职、永远不得叙用公职”“连降职五级”“连降职四级”“连降职三级”等责任结果，防止有些官员借“引咎辞职”“免职”后另有任用等情况出现，防止行政问责变成“带薪休假”。政府使用纳税人税收进行治理，承担首问责任，发生重大责任事故，在追究其他主体责任之前，应该首先追究政府部门及其官员责任。例如，重大安全事故与重大食品安全事故、影响范围广泛的群体性事件等，政府相关部门的行政首长应首先承担行政责任，然后再追究其他主体的相应责任。同时，要强化对承担公共服务项目的企事业单位与一般社会组织的公共问责与责任追究，在政府服务外包合同中明确严格的责任条款与责任追究细则。

完善政府问责的相关配套制度。实施政府问责，要实行行政责任与刑事责任相衔接的原则，政府部门及其官员的行政责任与刑事责任不能混淆，行政责任不能抵减刑事责任。要建立政府责任清单制度，政府机关及其工作人员必须履行相应的职能和义务，违法行使职权要承担否定性的法律后果，应完善对政府不负责任的各种行为进行制裁和控制的一整套机制。要引入保护举报者制度，对内部与外部举报者进行奖励，从而激发内外部监督。要把行政问责与审计监督结合起来，完善审计部门将审计结果向人大报告，完善审计结果向社会公开的制度。运用现代信息技术手段创新责任监察方式，建立和推广电子监察系统。建立新闻媒体反映问题的调查处理启动机制，确保新闻机构的新闻报道权和调查权。建立多渠道、高效率的公众投诉体系，使民情民意能尽快进入监督机构的视听范围。

（本章完）