第一篇 以零容忍态度惩治腐败，“老虎”“苍蝇”一起打_反腐需加强制度顶层设计

反腐需加强制度顶层设计

王长江

王长江 中央党校党建教研部主任、中央党校世界政党比较研究中心主任，教授，博士生导师。兼北京市委顾问，北京大学政府创新研究中心副主任，国家行政学院、中山大学等高校和干部教育院校的客座教授，中国统一战线研究会常务理事、中国市场经济研究会理事、国际交流协会理事、中国监察学会理事。

随着整个改革走向深入，反腐也正进入攻坚阶段。一方面，党中央新领导班子履新以来，反腐败的力度明显增大，引起了国内外的广泛关注，社会参与的力度也因为信息网络技术的发展而迅速增强。另一方面，腐败现象层出不穷，越来越严重地影响着党的公信力。不少方面腐败发展的势头并未得到有效遏制，说明我们已有的反腐措施还需进一步完善。严峻的反腐斗争形势，十分迫切地要求我们把加强反腐制度顶层设计的问题提上日程。

反腐倡廉建设的顶层设计仍需大力加强

我们所说的政治领域的腐败现象，归根结底，是和公权力密切联系在一起的，是公权力运行的必然伴生物。有公权力，就有产生腐败的可能；公权力缺乏约束，必然产生腐败。所以，遏制腐败，就必须对权力加以约束，把权力关进笼子里。正因为如此，才需要我们对反腐进行制度设计。

但是，历史地看，我们缺乏这方面的观念。我们往往把腐败看作来自外面的腐蚀，把腐败现象归根于剥削阶级思想的影响。不仅如此，传统理论还有意无意地强化着这样的观念，似乎共产党天然与腐败现象绝缘。例如，一说到权力，我们就强调只有具体的权力而不存在抽象的权力。权力是否产生腐败，要看掌握在什么人的手中——这就从逻辑上导致一个结论，似乎掌握在剥削阶级手中的权力自然会腐败，而掌握在无产阶级先进政党手中的权力则不可能腐败。按照这一逻辑，党内出现腐败是偶然的现象，是极少数干部经不住考验，被剥削阶级思想腐蚀而产生的结果。于是，反腐就变得很简单：想方设法对干部加强思想教育，增强他们的党性修养，提高他们为人民服务的自觉性。在这种主要靠思想教育来解决问题的理念支配下，我们忽视了制度建设问题。结果如我们看到的：在物资贫乏、可利用财富有限的计划经济时期，腐败主要以特权形式体现出来时，尚不明显；而进入经济发展的市场经济阶段后，财富总量和可供分配的资源大大增加，腐败现象便显得非常突出。

应当承认，随着改革开放的进一步推进，我们对腐败的认识在不断深入，反腐的理念也在不断转变。最突出的是，我们逐渐接受了关于腐败产生的普世观点，看到了腐败与权力的必然联系。我们终于认识到，腐败内生于权力的本性。套用邓小平的句式说：“腐败现象既不姓社，也不姓资，资本主义社会有，社会主义社会同样会有”。与此相对应，从权力约束上寻求治本之策，成为今天反腐败的特点和全党共识。党的十六届四中全会《决定》反映了全党在这个问题上的认识飞跃，即“坚持标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防，抓紧建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。十七大强调“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。这标志着，制度建设作为反腐的治本之策已经得到确立。

然而，制度是一项系统工程。屡禁不绝的腐败现象表明，用零打碎敲的措施进行约束，就好比堂·吉诃德用长矛大战风车，远远不足以把权力关进笼子里。除了教育和制度并重、两大领域都要加强力度之外，在权力约

束领域，还必须把纵向权力制约、横向权力制约和非权力对权力的制约统筹起来，形成多元化的监督约束体系，遏制腐败才有足够的力量。建设这样一个体系，需要一个长期的过程。从现实情况看，我们的权力约束还更多地着眼于依靠行政命令体制，过多地依赖纵向的用上级权力对下级权力进行约束。我们强调了一系列“必须”“一定”“坚持”“绝不”，主体却非常单一，就是上级机关。这种权力约束导致的难题是：约束权力的权力又由谁来约束？历史证明，把希望寄托在纵向的权力约束上，不可能从根本上遏制腐败——这是中国历朝历代因腐败，而导致人亡政息给我们的最深刻的教训。所以说，从今天腐败现象尚未得到有效遏制的现实看，反腐倡廉建设的顶层设计并未完善。

需要对现有的反腐倡廉制度进行梳理

这些年来，反腐倡廉制度在朝着体系化的方向迈进，但是，客观地说，缺乏体系性、系统性，仍然是现有反腐倡廉制度的突出特点。究其原因，根本还在于我们对制度的思考缺乏系统思维。

什么是体系？英文为“sys tem”，可同时译为制度、体制、体系等。可见，体系和系统本应是同一个概念。反腐制度作为一个体系，应该是一个把理论、政策、规则、程序、措施连接在一起的能运行的系统。从这个角度讲，现行反腐倡廉制度存在两个问题：第一，我们往往把它的文本体系误认为体系本身，似乎针对问题提出的要求、做出的规定、采取的措施、制定的条例之总和就是制度建设的内容，满足乃至热衷于这些文件文本的起草，似乎形成了文件，就算完成了制度建设。结果是，关于反腐败的文件不少，甚至多得记都记不住，落实起来却是雨过地皮湿，流于形式。第二，只加强了制度要素建设，而非制度体系建设。从系统论的角度讲，出台的各项要求、规定、措施，如果不能有机地连接起来，形成闭合的系统，那么，这些要求、规定、措施至多只能叫作制度的要素，而不是制度本身。对于完整的制度体系来说，制度要素必不可少。制度建设，首先应该是制度要素的建设。这好比盖一栋楼，砖瓦是必不可少的材料一样。但是，有了砖瓦并不等于建成了大楼。怎样组合这些砖瓦，才是最重要的问题。组合不科学，再多的砖瓦也无用，甚至可能没盖完就塌掉了。反腐制度建设亦是如此。不同只在于，反腐制度不是平地建楼从头开始，而是在现有的政治体制条件下进行。每个制度要素在进入这套体制时，都会和原有的各个要素发生碰撞、博弈，因此，严格说来，所谓制度，应当是新增的制度要素和原有的体制环境、已存在的各种要素进行博弈后达成的一种平衡状态。常有人说，制度是人制定的，这种观点其实并不正确。制度不是人制定的，制度要素才是人制定的，而制度则是在各要素、各既有条件的博弈中形成的。

要素之间缺乏连接，或是连接了也不能闭合起来，会导致制度建设事倍功半，甚至出现制度变形。特别是，当以上所说的三种制约出现倚多倚少的不均衡状态时，这种变形便不可避免。例如，体现上对下监督的巡视制度，若不和完善下对上的监督相结合，就会出现“谁来管钦差”的问题；单向地加强对纪委的垂直领导，就会产生“谁来管纪委”的问题。实际上，纵向权力制约只有在横向权力制约和非权力对权力制约都得到加强的情况下，才能防止出现变形，保证反腐败不误入歧途。从这个角度看，我对所谓纪委垂直领导的主张和当今部门权力普遍垂直化的趋势持质疑的态度。从原理上讲，纪委直接体现的应当是权力的横向监督而非纵向监督。间接地，它也体现非权力对权力的监督。因为按照列宁的设计，党的纪律监察机构应当是党的代表大会选出的机关，由代表们授

权对党委会行使权力的行为进行监督。把它变成纵向监督，必然引发一系列其他问题。这些年地方上纪委部门腐败现象频出，事实上就是给这种状况的出现敲响了警钟。

从权力运行规律的高度来把握反腐倡廉制度建设

腐败没有阶级性，主要由公权力的特性决定，对任何社会和国家都是公害。任何一个国家和社会要想健康发展，都不能不把反对腐败放在重要的地位。也正因为此，在不同政治制度之间，反腐的经验和成果是可以相互借鉴的。

从实践看，遏制腐败比较成功的国家，往往也是对公权力约束力度较大的国家。其制度通常有两个特别突出的方面：其一，分散权力，使其来源多元化。西方学者很早就提出的立法权、司法权、行政权“三权分立”和权力制衡的原则，这是西方国家政治制度的基石，对维护资本主义制度的持续运行有着重要的作用。西方发达国家各有自己的文化传统，相互之间的具体制度也各有千秋，但共同特点是都体现了这些原则的基本方面。此外，广而言之，西方文官制度也是显示权力制衡的一个重要方面。这种制度把获得公职的机会均匀地分布到社会中，以法律来规范，利用宪法和法律至高无上的地位，来保证很大一部分公权力的运行不受执政者随意干扰。其二，非权力对权力的制约。通过政党之间的合法竞争，一些政党掌握公权力，败选的政党则作为在野党或反对党，自然处于监督地位，对执政党百般挑剔。此外，宪法和法律通过保障媒体和社会利益团体独立开展活动，也对执政党行使权力起着监督作用。

我们选择了中国特色社会主义道路，既不搞西方多党制，也不搞西方式“三权分立”，这是我国政治体制不可逾越的底线。但是，我们要不要有权力之间的横向监督和非权力对权力的监督？答案是肯定的。没有权力之间的横向监督和非权力对权力的监督，强有力的监督便无从谈起。对此，我们亟须加大探索的力度。

在横向权力制约方面，最重要的是解决好权力相互制约与党的领导的关系。我们不能像西方一些国家那样，把权力相互制约变成为一己之私而钩心斗角、相互扯皮，而是应该让两者既相互制约，又相互协调。党的领导无疑必须做到这一点。但是，做好这个保证的前提，是党的领导要科学。对公权力运行进行过多的干预，就会变成党组织事无巨细地包揽一切，人为地搞乱不同权力之间的边界，使权力制约无从着手。这里面的关键在于，执政党应该按照权力的自身规律去影响和控制它的运行，而不是随意越过边界去取代它。

在非权力对权力的监督方面，最重要的有三点：一是民众的广泛参与。民主是约束权力的最好途径，让民众起来监督政府，政府就不敢懈怠，我们党在陕甘宁边区时就有了这样的体会。最近中央出台的八项规定，之所以获得公众好评，其意义在于把对权力的规范公之于众，让其成为民众对权力运行进行监督的依循，本质上是对非权力监督权力路径的探索。这方面的平台以前比较狭小，有进一步拓展的必要。二是纳入体制。随着信息社会的发展，新兴媒体介入反腐，成为近年反腐领域的新气象。“网络反腐”是非权力对权力监督的典型体现，其带出的消极方面固然要规范，但其积极作用应充分肯定。“网络反腐”目前之所以是一把双刃剑，很重要的一个原因是因为它是一种体制外的路径。明智的做法应该是在体制内扩展空间，尽可能把各种非权力监督权力的形式都纳入体制中，而不是任其溢出体制之外。三是防止在纳入体制的过程中把非权力约束扭曲为权力监督，特别是扭曲为纵向权力监督。在我国“官本位”观念于政治生活中居强势支配地位的现实下，这是很容易发生的事情，应予以高度警惕。

（本章完）