第37章 秦汉(1)
千古一帝——秦始皇
秦王政兼并了六国，结束了战国割据的局面，统一了中国。他觉得自己的功绩比古代传说中的三皇五帝还要大，不能再用“王”的称号，应该用一个更加尊贵的称号才配得上他的功绩，就决定采用了“皇帝”的称号。他是中国第一个皇帝，就自称是始皇帝。他还规定：子孙接替他皇位的按照次序排列，第二代叫二世皇帝，第三代叫三世皇帝，这样一代一代传下去，一直传到千世万世。
秦始皇像全国统一了，该怎样来治理这样大的国家呢？
在一次朝会上，丞相王绾等对秦始皇说：“现在诸侯刚刚消灭，特别是燕、楚、齐三国离咸阳很远，不在那里封几个王不行，请皇上把几位皇子封到那里去。”
秦始皇要大臣议论一下，许多大臣都赞成王绾的意见，只有李斯反对。他说：“周武王建立周朝的时候，封了不少诸侯。到后来，像冤家一样互相残杀，周天子也没法禁止。可见分封的办法不好，不如在全国设立郡县。”
李斯的意见正合秦始皇的心意。他决定废除分封的办法，改用郡县制，把全国分为三十六个郡，郡下面再分县。
郡的长官都由朝廷直接任命。国家的政事，不论大小，都由皇帝决定。据说秦始皇每天看下面送来的奏章，要看一百二十一斤，不看完不休息。可见他的权力是多么集中了。
在秦始皇统一中原之前，列国向来是没有统一的制度的，就拿交通来说，各地的车辆大小就不一样，因此车道也有宽有窄。国家统一了，车辆要在不同的车道上行走，多不方便。从那时候起，规定车辆上两个轮子的距离一律改为六尺，使车轮的轨道相同。这样，全国各地车辆往来就方便了。这叫做“车同轨”。
在秦始皇统一中原之前，列国的文字也很不统一。就是一样的文字，也有好几种写法。从那时候起，采用了比较方便的书法，规定了统一的文字。这样，各地的文化交流也方便多了。这叫做“书同文”。
各地交通便利，商业也发达起来，但是原来列国的尺寸、升斗、斤两的标准全不一样。从那时候起，又规定了全国用统一的度、量、衡制。这样，各地的买卖交换也没有困难了。
秦始皇正在从事国内的改革，没想到北方的匈奴打了进来。匈奴本来是我国北部一个古老的少数民族。战国后期，匈奴贵族趁北方的燕国、赵国衰落，一步步向南侵犯，把黄河河套一带大片土地夺了过去。秦始皇统一中原以后，就派大将蒙恬带领三十万大军去抵抗，把河套一带地区都收了回来，设置了四十四个县。
为了防御匈奴的侵犯，秦始皇又征用民，把原来燕、赵、秦三国北方的城墙连接起来，又新造了不少城墙。这样从西面的临洮（今甘肃岷县）到东面的辽东（今辽宁辽阳西北），连成一条万里长城。这座举世闻名的古建筑，一直成为我们中华民族古老悠久文明的象征。
后来，秦始皇又派出大军五十万人，平定南方，添设了三个郡；第二年，蒙恬打败了匈奴，又添了一个郡。这样，全国总共有四十个郡。
公元前213年，秦始皇因为开辟了国土，在咸阳宫里举行了一个庆祝宴会，许多大臣都赞颂秦始皇统一国家的功绩。博士淳于越却重新提出分封制度不能废除，他认为不按照古代的规矩办事是行不通的。
这时候，李斯已经做了丞相。秦始皇要听听他的意见。
李斯说：“现在天下已经安定，法令统一。但是有一批读书人不学现在，却去学古代，对国家大事乱发议论，在百姓中制造混乱。如果不加禁止，会影响朝廷的威信。”
秦始皇采用了李斯的主张，立刻下了一道命令：除了医药、种树等书籍以外，凡是有私藏《诗》、《书》、百家言论的书籍，一概交出来烧掉；谁要是再私下谈论这类书，办死罪；谁要是拿古代的制度来批评现在，满门抄斩。
第二年，有两个方士叫做卢生、侯生，在背后议论秦始皇的不是。秦始皇得知这个情况，派人去抓他们，他们早已逃跑了。
秦始皇大为恼火，再一查，又发现咸阳有一些儒生也一起议论过他。秦始皇把那些儒生抓来审问。儒生经不起拷打，又东拉西扯地供出一大批人来。秦始皇下令，把那些犯禁严重的四百六十多个儒生都埋了，其余犯禁的就流放到边境去。
这就是历史上所说的“焚书坑儒”事件。
秦始皇正在火头上，大臣们谁也不敢劝他。他的大儿子扶苏认为这样处置儒生太严厉，劝谏他不要这样做。这一来，触怒了秦始皇，便命令扶苏离开咸阳，到北方去和蒙恬一起守边疆。
修筑万里长城
公元前221年，秦统一中国，主要的外来威胁已转为北方匈奴的骚扰和岭南少数民族的叛乱。始皇三十年（前217年），秦始皇巡游前往碣石时，曾派燕人卢生访求仙人，卢生回来后，为了向秦始皇说明鬼神之事，就奏上了一份谶纬图书。秦始皇看到书中有“灭秦者胡”的言语，对匈奴问题更加重视，于始皇三十二年（前215年）派将军蒙恬率军30万北击匈奴，由长公子扶苏做监军，收复了沿黄河以东直至阴山的大片土地，设立了44座县城，并在黄河险近筑城作为要塞。随后，秦始皇一方面命令蒙恬渡河攻取高阙、陶山等地，一方面又迁徙犯了罪的人进驻新设的44县。并于始皇三十四年（前213年）下令焚书的同时，又令发50万逋人、商人、赘婿之人修筑长城，戍守五岭。
长城本是秦统一以前许多诸侯国家就有的沿着国界修筑的防御性工事。尤其是位居北方的秦国、赵国和燕国，还都分别修筑了防御匈奴进袭的北长城。其中燕国有两条长城，一条是西起造阳（今河北省独石口）、东至辽东，为防胡人而修筑的北长城，另外一条是用以防备齐国和赵国的南长城。赵国也有两条长城，北长城西起高阙（今内蒙古临河）东至代地（今河北省蔚县）用以防御匈奴的骚扰，而南长城则是为防备齐国和魏国而沿着漳河修筑的。秦国也有一条西起临洮（今甘肃省岷县）向东北经固原（今宁夏省境内）直至黄河的北长城和与赵国魏国临界的两条南长城。除此以外，当时还有一条沿着洛水修筑的，魏国防备秦国的长城以及齐国、韩国、楚国等几个国家之间的长城。秦、赵、燕三个国家的北长城本是三条彼此互不衔接的长城，秦始皇下令重新修筑长城，就是要将诸侯国之间的那些已失去使用价值且又妨碍交通、妨碍统一集权的长城拆除，而将北面的三段长城衔接在一起，以建成一条完整的防御工事。
秦国最早的长城始建于简公七年（前408年），是为了防备魏国而沿洛河修筑的，称为“堑洛”。到了惠文王元年（前324年）为防备赵国，又修建了位于洛河中上游沿岸的一条长城，称为“筑上都塞”。秦国的北长城修筑于昭襄王时期，当时有个叫义渠的戎族人国家，其戎王曾与昭襄王的母亲宣太后私通淫乱，还生了两个私生子。后来宣太后在甘泉宫中用计杀掉了义渠戎王，又起兵攻破了义渠国。从此，秦国的疆域包括了陇西、北地、上郡等地，便在北面修筑长城以御胡人。秦国的这条北长城从临洮起直向东北伸延，到达了今陕西省安塞境内则分为两支，一支止于秦上郡（今陕西省榆林）的肤施附近，另一支一直到达了今内蒙古自治区托克托县十二连城附近的黄河岸旁。秦始皇下令修筑的长城，就是以原有的燕、赵、秦三国的北长城为基础的，不仅要把这三段长城连成一线，而且还要扩大加固，使之成为一座完善的防御体系。这在当时而言，其人力与物力的投入必然是庞大的。为此，秦始皇不断强制性征调民夫百姓和派驻军队，并把有过失的官吏和违反焚书令的获罪者都罚去修筑长城。这对于战乱定息未久，生产力尚未恢复，人民生活尚未安定、尚未得到喘息之机的国家来说，实在是很困难了，但从后来汉初中匈奴对中原地区的破坏情况而言，此举谓势在必行。
秦长城秦始皇为抵御匈奴而下令修筑的长城，在工程建筑上主要由关隘、城墙、城台、烽燧四部分组成。关隘又叫关城，一般设立于高山峡谷等险要之处，或扼守交通要塞，可以少数兵士抵御众多敌兵，起到“一夫当关，万夫莫开”的作用。墙身内部的一面，每隔不远就有一个券门，是用石砖砌成的拱顶门，有石阶通向墙顶供守城兵士上下。城台又分为墙台、敌台和战台三种，相隔半里左右而设，凸出墙外。有的不设敌楼，只是外砌垛口，内开铺房供兵士巡逻放哨。有的设双层敌楼，楼下砌筑屋室供小队兵士驻守。烽燧也叫烟墩或烽火台。或设于高山之颠，或设于平地转折之处，或设于敌楼之顶，专供传递军情而建，如遇敌情，白天燃烟，夜间举火。秦始皇在下令修筑长城的同时，不仅派大军沿长城驻守屯防，而且还在长城附近一带，设立了陇西（今甘肃省东南部）、北地、上郡（今陕西省西北部）、九原、云中（今内蒙古托克托县东北）、雁门（今山西省西北部）、代郡（今山西省东北部及河北省蔚县一带）、上谷（今河北省西北部）、渔阳（今北京市东北部）、右北平（今河北省喜峰口至内蒙古喀喇沁旗以南）、辽西（今辽宁省东南部）等十二个郡。以管辖和开发长城沿线的地方，并大量移民前往开垦，以保证边防供应。还开辟了驰道、直道以加强边关与中央的联系。
长城的建成，在保护中原地区的政治稳定、经济发展、人民生活诸方面起到了一定的作用，也为建筑艺术留下宏伟的篇章。
郡县制的推行
对国家全面施行郡县制行政管理，最早起自秦始皇二十六年（前221年）。当时秦始皇刚刚消灭了楚、燕、赵、魏、齐六个诸侯国，实现了全国的统一，面对这空前的广土众民的大帝国，采用什么样的政府组织加以统治，就成了秦始皇面临的首要问题。就在统一的当年，丞相王绾等对始皇请求道：“各国刚消灭的时候，燕国、齐国、楚国因为地方太远未尝设立王，没有人去镇压，请封立几个儿子，希望陛下能应允。”秦始皇把这个建议交给群臣时，得到了普遍的赞同，唯独廷尉李斯提出了异议，他认为：设置诸侯并不合适，周文王和武王所封的弟子和同姓诸侯很多，到后来仍然是像仇人一样地互相攻击，天子都无法制止，现在统一了，如果能用赋税重赏诸子和功臣，再分别设置郡县使天下无二心才容易管理，才是安定国家的办法。
秦始皇十分赞赏李斯提出的设置郡县的建议。他也感到以前战乱就是因为诸侯的存在才造成的。再度分封就等于为自己树立敌对的势力，要想求得安宁是很困难的。于是，便在全国范围内确立了郡县制度。分天下为三十六郡，（据考后来又增加到四十郡），每郡设守、尉、监，分管一郡的行政、军事、监察。郡以下分若干县，县有令（小县设县长）、尉、丞，分管一县的政事、军事、司法。县以下又设乡、里、亭一类的基层政权机构。以十里为一亭，十亭为一乡；乡设三老、啬夫、游徼，分别负责教化、赋税与诉讼、治安。还通过什、伍组织，把一家一户的农民编制起来以保证封建统治的进行。同时，改称百姓为黔首，赐民饮酒，并没收了天下的兵器，聚于咸阳，溶铸成12个铜人及钟锯一类的乐器。为了管理这种专制主义中央集权的国家机器，秦始皇还参考了六国的官吏制度，设置了一整套以“三公九卿”为主导的官僚机构。“三公”就是丞相（管行政）、太尉（管军事）和御史大夫（管监察）。“九卿”就是：奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟内史、少府。分管礼仪、禁卫、宫门、车马、司法、民族、宗室、财政、税收等事项。秦始皇的专制主义封建王朝，就是以这种“三公九卿”的官僚政府来管理它的郡县制，行政机构的。郡县制不同于西周的奴隶分封制度，它是从属于中央朝廷的地方行政机构，不仅郡县的主要官员要由中央直接委派，而且朝廷还采取年终考绩的办法，对地方加以监察。每年年终，地方官必须派人逐级向上直到朝廷报告赋税收入等情况，称为“上计”。如果朝廷认为地方官政绩不良，就可以加以收印罢官处罚。这样做同时还能使中央的政令得以逐级下达到基层，直接统治人民，消除了封国采邑制度那种贵族世袭官职、分别统治的割据状态。
郡县制并非秦始皇所开创，只是到了秦始皇统一全国时，才实现了它的系统化和规范化，才成为整个国家法定的行政制度。早在春秋时期，县制管理便已在一些诸侯国家中萌生了。当时秦、晋、楚等大国已开始在国家边境附近新兼并的地区设县，后来随着国境扩大，国内也开始设县。郡制也是秦国兼并战争的产物，从周显王四十七年（前324年），秦攻楚汉中取地六百里置汉中郡开始，到秦始皇二十六年（前221年）统一六国为止，这期间秦先后吞并他国领土，共设置了巴郡、陇西郡、北地郡、蜀郡、南郡、九江郡、齐郡、琅琊郡、泗水郡、砀郡、薛郡、会稽郡等十几个郡。县制之后又设郡制，使从中央到地方的统治又多了一个层次，中央集权就更加稳固了。这个制度，影响了中国一千多年。
统一货币、文字和度量衡
秦王政兼并了六国，结束了战国割据的局面，统一了中国。他觉得自己的功绩比古代传说中的三皇五帝还要大，不能再用“王”的称号，应该用一个更加尊贵的称号才配得上他的功绩，就决定采用了“皇帝”的称号。他是中国第一个皇帝，就自称是始皇帝。他还规定：子孙接替他皇位的按照次序排列，第二代叫二世皇帝，第三代叫三世皇帝，这样一代一代传下去，一直传到千世万世。
秦始皇像全国统一了，该怎样来治理这样大的国家呢？
在一次朝会上，丞相王绾等对秦始皇说：“现在诸侯刚刚消灭，特别是燕、楚、齐三国离咸阳很远，不在那里封几个王不行，请皇上把几位皇子封到那里去。”
秦始皇要大臣议论一下，许多大臣都赞成王绾的意见，只有李斯反对。他说：“周武王建立周朝的时候，封了不少诸侯。到后来，像冤家一样互相残杀，周天子也没法禁止。可见分封的办法不好，不如在全国设立郡县。”
李斯的意见正合秦始皇的心意。他决定废除分封的办法，改用郡县制，把全国分为三十六个郡，郡下面再分县。
郡的长官都由朝廷直接任命。国家的政事，不论大小，都由皇帝决定。据说秦始皇每天看下面送来的奏章，要看一百二十一斤，不看完不休息。可见他的权力是多么集中了。
在秦始皇统一中原之前，列国向来是没有统一的制度的，就拿交通来说，各地的车辆大小就不一样，因此车道也有宽有窄。国家统一了，车辆要在不同的车道上行走，多不方便。从那时候起，规定车辆上两个轮子的距离一律改为六尺，使车轮的轨道相同。这样，全国各地车辆往来就方便了。这叫做“车同轨”。
在秦始皇统一中原之前，列国的文字也很不统一。就是一样的文字，也有好几种写法。从那时候起，采用了比较方便的书法，规定了统一的文字。这样，各地的文化交流也方便多了。这叫做“书同文”。
各地交通便利，商业也发达起来，但是原来列国的尺寸、升斗、斤两的标准全不一样。从那时候起，又规定了全国用统一的度、量、衡制。这样，各地的买卖交换也没有困难了。
秦始皇正在从事国内的改革，没想到北方的匈奴打了进来。匈奴本来是我国北部一个古老的少数民族。战国后期，匈奴贵族趁北方的燕国、赵国衰落，一步步向南侵犯，把黄河河套一带大片土地夺了过去。秦始皇统一中原以后，就派大将蒙恬带领三十万大军去抵抗，把河套一带地区都收了回来，设置了四十四个县。
为了防御匈奴的侵犯，秦始皇又征用民，把原来燕、赵、秦三国北方的城墙连接起来，又新造了不少城墙。这样从西面的临洮（今甘肃岷县）到东面的辽东（今辽宁辽阳西北），连成一条万里长城。这座举世闻名的古建筑，一直成为我们中华民族古老悠久文明的象征。
后来，秦始皇又派出大军五十万人，平定南方，添设了三个郡；第二年，蒙恬打败了匈奴，又添了一个郡。这样，全国总共有四十个郡。
公元前213年，秦始皇因为开辟了国土，在咸阳宫里举行了一个庆祝宴会，许多大臣都赞颂秦始皇统一国家的功绩。博士淳于越却重新提出分封制度不能废除，他认为不按照古代的规矩办事是行不通的。
这时候，李斯已经做了丞相。秦始皇要听听他的意见。
李斯说：“现在天下已经安定，法令统一。但是有一批读书人不学现在，却去学古代，对国家大事乱发议论，在百姓中制造混乱。如果不加禁止，会影响朝廷的威信。”
秦始皇采用了李斯的主张，立刻下了一道命令：除了医药、种树等书籍以外，凡是有私藏《诗》、《书》、百家言论的书籍，一概交出来烧掉；谁要是再私下谈论这类书，办死罪；谁要是拿古代的制度来批评现在，满门抄斩。
第二年，有两个方士叫做卢生、侯生，在背后议论秦始皇的不是。秦始皇得知这个情况，派人去抓他们，他们早已逃跑了。
秦始皇大为恼火，再一查，又发现咸阳有一些儒生也一起议论过他。秦始皇把那些儒生抓来审问。儒生经不起拷打，又东拉西扯地供出一大批人来。秦始皇下令，把那些犯禁严重的四百六十多个儒生都埋了，其余犯禁的就流放到边境去。
这就是历史上所说的“焚书坑儒”事件。
秦始皇正在火头上，大臣们谁也不敢劝他。他的大儿子扶苏认为这样处置儒生太严厉，劝谏他不要这样做。这一来，触怒了秦始皇，便命令扶苏离开咸阳，到北方去和蒙恬一起守边疆。
修筑万里长城
公元前221年，秦统一中国，主要的外来威胁已转为北方匈奴的骚扰和岭南少数民族的叛乱。始皇三十年（前217年），秦始皇巡游前往碣石时，曾派燕人卢生访求仙人，卢生回来后，为了向秦始皇说明鬼神之事，就奏上了一份谶纬图书。秦始皇看到书中有“灭秦者胡”的言语，对匈奴问题更加重视，于始皇三十二年（前215年）派将军蒙恬率军30万北击匈奴，由长公子扶苏做监军，收复了沿黄河以东直至阴山的大片土地，设立了44座县城，并在黄河险近筑城作为要塞。随后，秦始皇一方面命令蒙恬渡河攻取高阙、陶山等地，一方面又迁徙犯了罪的人进驻新设的44县。并于始皇三十四年（前213年）下令焚书的同时，又令发50万逋人、商人、赘婿之人修筑长城，戍守五岭。
长城本是秦统一以前许多诸侯国家就有的沿着国界修筑的防御性工事。尤其是位居北方的秦国、赵国和燕国，还都分别修筑了防御匈奴进袭的北长城。其中燕国有两条长城，一条是西起造阳（今河北省独石口）、东至辽东，为防胡人而修筑的北长城，另外一条是用以防备齐国和赵国的南长城。赵国也有两条长城，北长城西起高阙（今内蒙古临河）东至代地（今河北省蔚县）用以防御匈奴的骚扰，而南长城则是为防备齐国和魏国而沿着漳河修筑的。秦国也有一条西起临洮（今甘肃省岷县）向东北经固原（今宁夏省境内）直至黄河的北长城和与赵国魏国临界的两条南长城。除此以外，当时还有一条沿着洛水修筑的，魏国防备秦国的长城以及齐国、韩国、楚国等几个国家之间的长城。秦、赵、燕三个国家的北长城本是三条彼此互不衔接的长城，秦始皇下令重新修筑长城，就是要将诸侯国之间的那些已失去使用价值且又妨碍交通、妨碍统一集权的长城拆除，而将北面的三段长城衔接在一起，以建成一条完整的防御工事。
秦国最早的长城始建于简公七年（前408年），是为了防备魏国而沿洛河修筑的，称为“堑洛”。到了惠文王元年（前324年）为防备赵国，又修建了位于洛河中上游沿岸的一条长城，称为“筑上都塞”。秦国的北长城修筑于昭襄王时期，当时有个叫义渠的戎族人国家，其戎王曾与昭襄王的母亲宣太后私通淫乱，还生了两个私生子。后来宣太后在甘泉宫中用计杀掉了义渠戎王，又起兵攻破了义渠国。从此，秦国的疆域包括了陇西、北地、上郡等地，便在北面修筑长城以御胡人。秦国的这条北长城从临洮起直向东北伸延，到达了今陕西省安塞境内则分为两支，一支止于秦上郡（今陕西省榆林）的肤施附近，另一支一直到达了今内蒙古自治区托克托县十二连城附近的黄河岸旁。秦始皇下令修筑的长城，就是以原有的燕、赵、秦三国的北长城为基础的，不仅要把这三段长城连成一线，而且还要扩大加固，使之成为一座完善的防御体系。这在当时而言，其人力与物力的投入必然是庞大的。为此，秦始皇不断强制性征调民夫百姓和派驻军队，并把有过失的官吏和违反焚书令的获罪者都罚去修筑长城。这对于战乱定息未久，生产力尚未恢复，人民生活尚未安定、尚未得到喘息之机的国家来说，实在是很困难了，但从后来汉初中匈奴对中原地区的破坏情况而言，此举谓势在必行。
秦长城秦始皇为抵御匈奴而下令修筑的长城，在工程建筑上主要由关隘、城墙、城台、烽燧四部分组成。关隘又叫关城，一般设立于高山峡谷等险要之处，或扼守交通要塞，可以少数兵士抵御众多敌兵，起到“一夫当关，万夫莫开”的作用。墙身内部的一面，每隔不远就有一个券门，是用石砖砌成的拱顶门，有石阶通向墙顶供守城兵士上下。城台又分为墙台、敌台和战台三种，相隔半里左右而设，凸出墙外。有的不设敌楼，只是外砌垛口，内开铺房供兵士巡逻放哨。有的设双层敌楼，楼下砌筑屋室供小队兵士驻守。烽燧也叫烟墩或烽火台。或设于高山之颠，或设于平地转折之处，或设于敌楼之顶，专供传递军情而建，如遇敌情，白天燃烟，夜间举火。秦始皇在下令修筑长城的同时，不仅派大军沿长城驻守屯防，而且还在长城附近一带，设立了陇西（今甘肃省东南部）、北地、上郡（今陕西省西北部）、九原、云中（今内蒙古托克托县东北）、雁门（今山西省西北部）、代郡（今山西省东北部及河北省蔚县一带）、上谷（今河北省西北部）、渔阳（今北京市东北部）、右北平（今河北省喜峰口至内蒙古喀喇沁旗以南）、辽西（今辽宁省东南部）等十二个郡。以管辖和开发长城沿线的地方，并大量移民前往开垦，以保证边防供应。还开辟了驰道、直道以加强边关与中央的联系。
长城的建成，在保护中原地区的政治稳定、经济发展、人民生活诸方面起到了一定的作用，也为建筑艺术留下宏伟的篇章。
郡县制的推行
对国家全面施行郡县制行政管理，最早起自秦始皇二十六年（前221年）。当时秦始皇刚刚消灭了楚、燕、赵、魏、齐六个诸侯国，实现了全国的统一，面对这空前的广土众民的大帝国，采用什么样的政府组织加以统治，就成了秦始皇面临的首要问题。就在统一的当年，丞相王绾等对始皇请求道：“各国刚消灭的时候，燕国、齐国、楚国因为地方太远未尝设立王，没有人去镇压，请封立几个儿子，希望陛下能应允。”秦始皇把这个建议交给群臣时，得到了普遍的赞同，唯独廷尉李斯提出了异议，他认为：设置诸侯并不合适，周文王和武王所封的弟子和同姓诸侯很多，到后来仍然是像仇人一样地互相攻击，天子都无法制止，现在统一了，如果能用赋税重赏诸子和功臣，再分别设置郡县使天下无二心才容易管理，才是安定国家的办法。
秦始皇十分赞赏李斯提出的设置郡县的建议。他也感到以前战乱就是因为诸侯的存在才造成的。再度分封就等于为自己树立敌对的势力，要想求得安宁是很困难的。于是，便在全国范围内确立了郡县制度。分天下为三十六郡，（据考后来又增加到四十郡），每郡设守、尉、监，分管一郡的行政、军事、监察。郡以下分若干县，县有令（小县设县长）、尉、丞，分管一县的政事、军事、司法。县以下又设乡、里、亭一类的基层政权机构。以十里为一亭，十亭为一乡；乡设三老、啬夫、游徼，分别负责教化、赋税与诉讼、治安。还通过什、伍组织，把一家一户的农民编制起来以保证封建统治的进行。同时，改称百姓为黔首，赐民饮酒，并没收了天下的兵器，聚于咸阳，溶铸成12个铜人及钟锯一类的乐器。为了管理这种专制主义中央集权的国家机器，秦始皇还参考了六国的官吏制度，设置了一整套以“三公九卿”为主导的官僚机构。“三公”就是丞相（管行政）、太尉（管军事）和御史大夫（管监察）。“九卿”就是：奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟内史、少府。分管礼仪、禁卫、宫门、车马、司法、民族、宗室、财政、税收等事项。秦始皇的专制主义封建王朝，就是以这种“三公九卿”的官僚政府来管理它的郡县制，行政机构的。郡县制不同于西周的奴隶分封制度，它是从属于中央朝廷的地方行政机构，不仅郡县的主要官员要由中央直接委派，而且朝廷还采取年终考绩的办法，对地方加以监察。每年年终，地方官必须派人逐级向上直到朝廷报告赋税收入等情况，称为“上计”。如果朝廷认为地方官政绩不良，就可以加以收印罢官处罚。这样做同时还能使中央的政令得以逐级下达到基层，直接统治人民，消除了封国采邑制度那种贵族世袭官职、分别统治的割据状态。
郡县制并非秦始皇所开创，只是到了秦始皇统一全国时，才实现了它的系统化和规范化，才成为整个国家法定的行政制度。早在春秋时期，县制管理便已在一些诸侯国家中萌生了。当时秦、晋、楚等大国已开始在国家边境附近新兼并的地区设县，后来随着国境扩大，国内也开始设县。郡制也是秦国兼并战争的产物，从周显王四十七年（前324年），秦攻楚汉中取地六百里置汉中郡开始，到秦始皇二十六年（前221年）统一六国为止，这期间秦先后吞并他国领土，共设置了巴郡、陇西郡、北地郡、蜀郡、南郡、九江郡、齐郡、琅琊郡、泗水郡、砀郡、薛郡、会稽郡等十几个郡。县制之后又设郡制，使从中央到地方的统治又多了一个层次，中央集权就更加稳固了。这个制度，影响了中国一千多年。
统一货币、文字和度量衡