第四章 实现中国共产党执政方式法制化_二、实现党的执政方式法制化的基本要求
二、实现党的执政方式法制化的基本要求
工人阶级政党领导人民推翻资产阶级旧政权后，如何掌握和控制国家政权，如何建立科学的国家政权结构，取得理想的执政绩效和执政成就，真正维护和保障人民当家作主的权利，这在科学社会主义理论与实践中，是始终需要深入思考和探索的问题。
中国共产党通过武装斗争夺取全国政权后，基本上沿用了已熟悉的领导抗日根据地民主政权和解放区政府机构的方式，同时结合苏联共产党执政和领导模式的一些经验和作法，迅速承担起了领导国民经济恢复和新中国社会主义革命和建设的重任。脱胎于革命战争年代和原苏联模式以及经过社会主义改造而得以确立和加强的一元化的执政和领导体制，经过几十年的风雨辉煌，已形成了自身显著特征。这种执政和领导体制固然有其生成与存在的特定原因和优越性，并在社会主义建设中发挥了巨大作用，但其不足也是显而易见的。尤其是随着改革开放后社会经济基础和运行体制由单纯的公有制、计划经济及其封闭性向多种所有制、市场经济及其开放性转型，以前传统的执政和领导模式就更加显示出了它的不适应性，以至于到了如不推进改革就有可能给社会主义现代化建设带来严重障碍的地步。
改革开放以来，通过多年的经济和政治体制改革，党的领导体制和执政方式发生了很大变化。革命和计划经济时代那种党政不分、以党代政的一元化领导方式正逐步转变为民主执政、依法执政、科学执政的方式。但是，也要看到，现实中政治体制改革与经济体制改革相比，已远远不能适应形势发展的需要，因此必须把握大局、积极应对、居安思危、适时变革，切实有效地稳步推进政治体制改革，进一步理顺党政关系，以适应社会主义政治文明建设需要，适应我们党依法治国、依法执政的要求。
（一）健全完善权力依法授受的制度体制
中国共产党执政的权力是人民赋予的，这是毫无疑问的。但是长期以来由于在领导干部职务任免的问题上，群众的意志往往体现不是很充分或得不到应有的尊重，以至于造成人们关于权力授受关系的认识十分模糊。如有资料反映，厦门市委党校对任现职的领导干部的问卷调查显示，有64％的人认为权力的获得取决于领导的赏识，即“权力是领导给的”;30％的人认为领导的赏识与个人的努力各占一半；5％的人认为靠个人努力，而认为权力的获得取决于群众认可的仅占1％。造成这一认识误区的原因是多方面的，但其中一个重要原因是，干部手中的权力授受路径尚未完全理顺，进一步说，就是因为我们现行的干部选拔任用体制机制还有待改进和完善，以至于一些干部群众才有了这种不正确的认识。
为此需要我们根据党的路线方针政策特别是有关干部选拔任用的制度，切实以保障人民民主权利和党员民主权利为基础，以完善人民代表大会和党的代表大会制度为重点，从改革党内授权体制和机制入手，建立健全和创新充分反映群众、党员意志和党组织意愿的党内民主授权制度。要通过创新和完善党内民主授权制度，推动人民依法授权体制的建立与完善，从而充分保证人民对权力授予的决定性权利。对此，应着力从以下方面切入解决。
首先要进一步创新和完善干部选拔任用体制。
在依法治国条件下，按照党的基本路线和科学发展观的要求，创新和完善干部选拔任用体制，是党依法执政的需要。中央在最近几年为实现选拔任用干部科学化、民主化和制度化，制定了许多规则。例如2000年6月，中共中央办公厅印发了《深化干部人事制度改革纲要》（以下简称《纲要》），《纲要》把“建立起能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人机制”作为深化干部人事制度改革的首要目标。两年后，中共中央办公厅又印发了《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《条例》）。《条例》体现了建立起一套与建设中国特色社会主义经济、政治、文化相适应的干部人事制度的基本精神。这说明党中央在深化干部人事制度改革上的力度是比较大的。
但是，实践的结果表明，《条例》在干部选拔择优机制上有几个方面尚待补充和完善，特别是要进一步完善直接选举、公开竞聘、规范考察等方式，完善面向社会公开选拔各级各类优秀人才的方式，以逐步实现干部选拔任用的科学化、民主化和制度化。只有这样，才能使《纲要》的基本精神在干部选拔工作中真正得到贯彻落实。
一要制定科学的干部政绩考核标准。
制定出正确的考核标准，是正确选拔任用各级领导干部特别是党政领导干部重要前提。近些年来，一批靠“政绩工程”提拔起来的腐败分子之所以得以重用，没有正确的政绩考核标准是重要的原因之一。在党政领导干部选拔任用条件中，应当以全面、协调和可持续的科学发展观为依据，制定出体现正确的政绩观的考核标准，以便克服“干部出数字”、“数字出干部”的形式主义、官僚主义怪圈，切实杜绝怀有个人目的追求“政绩”而损害群众利益的种种消极腐败现象。
科学的政绩考核标准，应当包括经济、政治、文化和社会的全面发展，体现以人为本的精神；应当包括统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人和自然和谐发展、国内发展和对外开放情况；再应当包括政府转变职能、推进改革，实施经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的能力情况；还应当包括党的自身建设和执政方式的转变、执政能力的培养提高、党风党纪，等等。这些都需要尽可能制定出相关的定性定量相结合的考核指标，并且随着改革不断深入、社会不断进步，还要适时调整相关指标。
二要逐步推行和不断完善直选制。
我国宪法和中国共产党章程明确规定：人民是社会主义国家的主人。实践表明，人民当家作主的方式和途径很多，但最具有决定性作用的方式和途径应是通过自主选拔各级党政官员来实现。目前，应该说党员群众直接选举基层党委领导成员的条件已经基本成熟，现在要创造条件逐步推进由人民群众直接选举基层政府机关的各级主要领导人员，以此实现用党内民主带动社会民主健康发展的目标和任务。近年来，在领导干部选拔任用工作中，民主化程度不断提高，取得很大进展。但是，还存在一些需要改进和完善的地方。例如，广大党员和群众对参与领导干部的选任和监督的热情很高，但是由于参与的结果不公开，常常出现虽然搞了民意测验、民主测评、民主评议，最终还是导致了民不知情、不能作主的状况，使广大党员、群众民主参与的热情和积极性大大受到影响。因此，公开选拔任用领导干部，要紧紧抓住扩大党员和群众参与这一重要环节，一要面向社会，让党员和群众广泛推荐领导人才（其中也包括自荐）；二要准确考察干部的德、能、勤、绩、廉，要更广泛地听取和采纳各方面的意见；三要尊重党员和群众的民主选举、民主测评、民意测验的结果，使广大党员和人民群众当家作主的权利得到真正落实和充分体现。
推行直选制，首先应通过报刊、电台、电视、网络或其他新闻媒体公布竞选人的基本情况。其次参选人对自己所要竞选的领导职务应发表施政演说，阐释工作目标以及实现目标所采取的措施。同时选举的程序应严格按照《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》进行。当前，在党政领导干部公开选拔实践中，应改进竞选人的介绍方式，扩大竞选人与党员和群众的沟通渠道，做到“三个结合”，即把组织推荐介绍和竞选人自我介绍相结合；把工作简历介绍和工作实绩介绍相结合；把任职施政演说和接受党员与群众质询相结合，逐步扩大选举的公开性和透明度，使选举人对竞选人的情况有全面真实了解，从而保证选举结果充分体现选举人的意志。推行直选制的关键就在于扩大民主，特别是要扩大党员和群众对领导干部选拔任用的知情权、参与权、表达权和监督权。
三要进一步完善和改进干部民主推荐制度。
中央《党政领导干部选拔任用工作条例》关于民主推荐的程序比较规范，条例过去规定，个人向组织推荐领导干部人选，如果“不是所在单位多数群众拥护的，不得列入考察对象”。但是，在实际操作过程中，有时会出现“逆淘汰”现象，就是往往具有开拓进取精神、能够坚持原则、工作有魄力的干部，因为得罪人多一些，所以民主推荐时票数反而不多；相反，在工作中墨守成规、不能够坚持原则、实行好人主义的干部，在民主推荐时票数反而比较多；甚至少数腐败分子，因为比较善于伪装，同群众的关系也比较融洽，也会在民主推荐中被群众推荐为提拔的对象。
为了避免出现这种“逆淘汰”现象，《党政领导干部选拔任用工作条例》作出了新规定：确定考察对象时，应当把民主推荐的结果作为重要依据之一，同时防止简单地以票取人。这就赋予了民主推荐单位党委和组织部门比较大的酌情处理权限，以便能够真正把那些求真务实、开拓进取、执政为民的好干部选拔出来。当然，这也许会给少数作风不正的领导干部，把民主推荐纯粹当成是一种形式，搞任人唯亲的宗派主义、小团体主义，甚至于买官卖官。这需要我们在实践中认真注意并坚决克服。因此，在充实完善民主推荐程序过程中，要切实增加民主推荐的公开性、透明度，让群众对于锐意改革的领导干部多一分了解、多一分支持；要加强对锐意改革的领导干部的群众观念和密切联系群众的作风教育，让他们从心里明确任何改革都离不开群众的支持。同时，为了“防止简单地以票取人”，也为了制止少数作风不正的领导者任人唯亲、买官卖官，必须大力加强对掌握干部使用权的领导干部的党性教育，真正做到“用好的作风选作风好的人”；要大力加强党内监督、人大监督、新闻媒体和社会监督，坚决遏制和反对在干部选拔任用上的一切不正之风和腐败现象。
与此同时，要进一步改进和完善无记名投票制。中央《党政领导干部选拔任用工作条例》规定：市（地）、县（市）党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，由上级党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决；党的委员会全体会议闭会期间，由党委常委会作出决定，决定前应征求全委会成员的意见（第三十三条）。此外还规定：党委（党组）讨论决定干部任免事项，必须有三分之二以上的成员到会，并保证与会成员有足够的时间听取情况介绍，充分发表意见（第三十四条）。这些新的规定，有利于领导干部选拔任用时克服宗派主义。但是，在实行的过程中也出现了一些新的问题。在实践中，由于常委会的委员、党委会成员不可能对被提拔使用的对象都有十分具体的了解，只是凭提供的书面文字介绍材料作出判断，进行投票表决，而有时，这些书面文字材料往往反映的是领导人的意见。因此，一般情况下，党委成员仍然按照领导的意图投票。只有在很少情况下，个别常委、委员在无记名投票时会表示不同意见，但因为是少数票，往往也不会起到多大的作用。另外，还出现了一些拟提拔的干部，托人给上级党委会的常委打招呼，说情等，以便自己在常委会讨论时能够顺利过关的现象。为此，常委会无记名投票制需要进一步完善，要防止和避免有可能出现的不正之风和腐败现象，要对违反组织纪律情况给予的相关处分作出明确规定。
四要不断改进和完善竞聘制。
党政机关实施竞聘制的范围，主要包括各级党委、政府领导机关的副职和各工作部门的正职（部门正职也可采取同样方式聘任副职）。竞争上岗原则上是在党政机关内部实施，对某些专业性较强、本机关无合适人选的职位，也可面向本系统或全社会公开招聘。涉及党和国家重要机密的部门，不属于竞聘的范围。竞聘制是竞争上岗与择优聘用相结合的制度。竞，是各级党政领导的副职和部门正职在群众推荐、个人自荐、组织审查的基础上，通过公开述职、民意测验和组织考核等程序竞争上岗；聘，是通过直选上任的党政机关的正职领导人在任期内根据工作需要，对副职和所领导的工作部门正职选拔任用，上级组织人事部门进行指导、监督和审查。这种以党政领导机关副职和部门正职竞争上岗为特征的干部选拔任用机制的改革，既可解决长期以来机关干部缺乏竞争意识的问题，又可以增强他们的工作责任感和危机感，确保通过直选产生的党政正职领导人的用人权，使管事与管人相一致，真正做到责、权、利的有机统一。同时，由于副职和部门正职由党政机关的正职领导人根据工作需要进行聘任，不称职和不配合党政正职领导人工作的副职及部门正职随时可能被解聘。这样，有助于组建一个团结和谐、坚强有力的领导班子，避免由于领导干部之间的纷争内耗和互不负责而造成工作上的低效运转，从而在根本上解决对上负责和对下负责统一的问题，更有助于建立能进能出、能上能下、充满生机与活力的公开选拔任用干部的机制。
实施竞聘制，在实践中主要通过公开选拔和竞争上岗的形式来实现。公开选拔和竞争上岗，都是在实践中创造的选拔党政领导干部的新方式，并得到了中央的充分肯定和支持。竞争上岗是在本单位或者本系统内部进行。全国各地县级以上领导机关也都在普遍试行、推广。公开选拔是面向社会，通过公共媒体公布选拔任用条件，鼓励单位推荐和个人自荐，经过资格审查、笔试、面试、综合考察等环节，选拔任用领导干部。这种通过公开选拔的方式，扩大了选拔领导干部的视野，调动了更多人员参与干部选拔任用工作的积极性，一定程度上改变了以往“由少数人在少数人中选人”的局面。目前，全国县级以上党政领导机关大多数都曾经试行过公选制并取得了较好成效。公开选拔、竞争上岗的最大优点是既坚持了党管干部的原则，又体现了公开、平等、竞争、择优的原则，扩大了群众在干部选拔任用工作中的民主权利，有力地推动了群众对干部选拔任用工作的参与和监督。
当然公开选拔和竞争上岗制度仍需要不断改进和完善。2004年4月，中央组织部颁布了《党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试大纲》，使公开选拔和竞争上岗工作更加程序化、规范化、制度化，目前采取公开选拔和竞争上岗的领导职务，一般是副职岗位比较多，因此有时会出现委任的正职同公开选拔的副职、竞争上岗的副职，在工作中不够协调，个别还会产生矛盾的情况等。我们相信，随着公开选拔和竞争上岗工作的逐步规范、有序，许多在实际中存在的问题将会得到有效解决。
五要切实创新和完善干部考察方式。
干部考察是干部选拔任用工作中非常重要的环节，在各个基本程序中居于核心和基础位置。现行的组织考察制度，从考察程序、考察组成员的素质和人数、考察范围、考察内容、考察方式等，都有比较明确的规定，这使得组织考察的程序同以往相比更加规范化、制度化，也使得我们向坚持“用好的作风选人”、“用好的制度选人”，又前进了一大步。但是，在实际工作中，干部考察工作仍然存在着一些问题或不足，需要切实加以创新和改进。这些有待改进的地方突出体现在：
一是考察内容缺乏细化标准。在实际考察工作中，虽然组织上有干部考察的标准和要求，但在具体操作上往往是以领导人或考察人员的认识为标准。为此要尽可能细地制定出干部德、能、勤，绩、廉考察时可操作的具体的标准，能量化的要尽可能量化，从而真正做到用制度选人用人。此外，考察内容还应当包括考察对象个人和家庭财产及其来源的真实情况。虽然目前已经有了县处级以上干部每年申报个人收人及报告个人重大事项的规定，但在执行中往往过于松懈，甚至有些形式主义，以至于被贪污腐败分子钻空子，出现了“边贪污边提拔”的现象。因此，党组织有责任对拟提拔使用的领导干部个人收入和家庭财产及其来源等情况充分了解，并将了解到的实际情况作为干部能否得到提拔任用的重要依据。如果腐败分子被提拔任用，有关领导、考察人员和相关组织都应承担一定责任。
二是考察方式方法陈旧单一问题仍然比较突出。目前干部考察主要是以谈话和民主测评等方式进行，如果仅仅通过这些方式进行，往往就成为一种程序，很难真正考察到干部的真实情况。为此应努力创新干部考察的方式方法和工具，不断提高干部考察工作的能力和水平。譬如，要切实变封闭式考察为开放式考察。我们发现，在干部工作中常常存在着一种悖论，这就是，一面大讲提高干部工作的公开度、透明度，落实群众知情权；另一方面，在干部考察工作中依然实行封闭式办法，造成考察失真失误。因此必须真正提高干部考察工作的公开性和透明度，变封闭式考察为开放式考察。开放式考察的办法就是要全面推行考察预告制度，要不断完善预告的内容和方法。
完善考察预告制度至少应做到以下几点：第一，在预告方式上采取书面形式，在考察对象所在单位以及相关范围内，进行张榜公布；在预告内容上，要公告考察对象的姓名、拟任职务、任职条件、考察理由、考察内容，考察时间、谈话范围、考察谈话地点等，要公布监督电话和举报箱，让群众尽量获得更多知情权；在预告时间上，不宜太短也不宜过长，要做到恰当合理。第二，要变验证性考察为求证性考察。干部考察工作是证明民主推荐结果可行性和科学性的重要手段，是防止简单以票取人的有效措施。因此可以说，干部考察是一项求证性工作，它的目的是通过仔细考察来求证考察对象能否得到选拔任用。而目前有的地方大多采取的是一种验证性考察的办法，在考察中带有明显的倾向性，只注重听取正面意见，重视领导干部的评价和意见，而忽视反面的、群众的和少数人的意见，有的甚至是引导、暗示谈话对象谈考察意见，使谈话对象觉得大局已定，说了白说。这样就很难了解到考察人选的真实情况，而且造成干部考察中好人主义盛行，少数投机分子蒙混过关。可以说，这是一种违反程序的做法，要坚决摒弃。实行求证性考察应体现两个原则：一个是中立性原则，考察中要不带倾向性意见，或者做某些暗示，要使谈话对象毫无顾忌地畅所欲言；另一个是全面性原则，考察中既要听取正面的意见，也要听取反面的意见，既要重视大多数人的认识和评价，也要重视少数人的认识和评价，尤其要注意从少数人的意见中发现平时很难发现的情况，进行分析并作出结论。第三，要变室内考察为实地考察。现行的干部考察方式，一般以本单位或部门内个别谈话和查看相关资料为主。这种考察方式常常脱离群众，远离实际，所获得的情况主观性较强，很容易造成干部考察工作中的形式主义和走过场。因此要让干部考察工作走出室内，拥抱阳光，要深入到考察对象的工作单位、分管部门、联系点、服务对象和服务现场等，在与干部群众广泛接触中，获得第一手资料，从而增强对考察对象的德才表现和工作实绩直接认识和评奖。
三是考察范围还不够全面合理。一般考察干部，考察范围主要为考察对象的上级领导机关和所在单位两个部分，而考察对象所分管和服务的部门大多不在考察之列。因此要适当扩大考察范围，主要应包括考察对象工作范围和谈话人员范围两个方面。在工作范围上，要扩大到考察对象主管、分管、协管的领域，以及与其工作关系密切的单位和部门。在谈话人员范围上，应更加体现群众观点，要确定一定比例的干部和群众代表参加谈话。谈话对象的确定，不应由考察对象所在单位指定，而应由考察组根据干部名册临时指定，以保证谈话对象的公正性。为全面真实地了解干部，考察范围还可以更灵活些，如熟悉被考察对象的人，虽然已经调离了本单位，仍然可以列入考察范围，由考察人员专门前去了解被考察对象的情况。需要强调的是，要特别找一部分同被考察对象在工作中有不同意见的领导和群众，征求他们对被考察对象选拔任用的意见。这样做固然会给考察工作带来许多不同认识，但是考察的结果往往能够比较全面、客观地反映被考察对象的实际情况，便于党委和组织部门作出更准确的判断和决定。
四是考察组成员的权限还没有更明确规定。现在干部考察工作，对考察组成员的自身素质要求越来越高，规定“考察负责人应当由思想政治素质好、有丰富工作经验并熟悉干部工作的人担任”；人数也有适当的规定，由两人以上组成。但是，对考察组成员的权限尚缺乏明确规定。这容易使考察组成员常常首先听命于领导机关和领导人的意见，甚至会在考察之前就已有结论，使考察走过场，徒有其名；而且使考察组成员缺乏自主意识和责任意识，一旦考察真，很难真正问责。如何赋予考察组成员具有明确的责任和权限，使其独立行使考察人职责，这是改革领导干部选拔任用制度中需要我们深入思考和探索的问题。
除此之外，改进干部考察工作，还应当总结推广党政干部工作时间以外的生活圈考察经验，把党政领导干部工作之外的家庭生活、社区生活和公共生活中所反映出的个人品质、社会公德、群众关系等，作为选拔领导干部的重要参考。这样可以再增加一道门槛，把那些素质较差、缺乏公共道德、品行不端的人，及时排除在领导干部之列，从而切实维护领导干部队伍的纯洁性。
六要不断扩大干部任前公示内容、范围以及进一步提高试用制干部的层次。
中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定，地（厅）、司（局）级以下领导干部在任职前必须实行公示；非选举产生的地（厅）、司（局）级以下领导干部，任职应实行试用制度。这些无疑增加了领导干部选拔任用的公开性、透明度，推进了民主。但是，随着群众参与意识的不断增强，应逐步扩大公示的内容和范围，把拟担任新的领导职务的干部个人情况、家庭情况等，向群众公示，接受群众监督；公示的范围，可逐步扩大。实行公示制和试用制的领导干部，可考虑由地（厅）、司（局）以下级别逐步提升到省、部级。
在创新和完善干部选拔任用体制的同时，还应当不断改进和完善人民代表大会作为国家权力授权机关的制度体制。
在依法治国条件下，人民代表大会制度也要不断改进和完善，坚持与时俱进，特别是在保证人民充分行使民主选举、民主参与、民主决策、民主管理等方面的制度亟待创新和改进。正如胡锦涛同志指出的：“我们要抓住坚持和完善人民代表大会制度这个重要环节，进一步健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”为此需要在以下两方面着力推进人民代表大会发展与创新。
一是要不断改进和完善人民代表大会相关工作制度。
首先，要明确规定作为人民代表大会代表的条件。目前在现实生活中，人们对人大代表条件的认识还比较模糊，甚至存在着把人大代表当作政治待遇和荣誉职务来对待的偏差。在人大代表提名推选时，过于注重候选人的政治地位、专业成绩等，有的甚至将其作为人大代表推选的主要或基本条件，而忽视对他们知政、参政、议政和督政的素质要求，造成当选代表荣誉感有余而责任感不足。这种情况，不仅影响了人大代表作用的发挥和权力行使，也使人民对人大代表的监督制约难以实施。因此，以法规的形式明确当选人大代表的条件，是完善人民对人大代表监督制约的必要条件。应当明确，做一个合格的人大代表，必须具有全心全意为人民服务、勤勤恳恳当人民公仆的思想意识和强烈的责任感；必须具有较高的文化水平和一定的专业知识，必须具有较强的社会活动能力和参政议政能力；必须是善于进行政治活动，是人民的社会活动家和政治家等。只有在明确人大代表条件的基础上，人民对人大代表的监督制约活动才能有效展开。
其次，要明确规定人大代表行使权力的身份。关于人大代表的身份，宪法和《全国人民代表大会组织法》规定，全国人民代
表大会应当同原选举单位和广大人民保持密切联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。《代表法》在重申此规定的基础上，进一步提出，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。但人大代表究竟是代表原选区选举单位选民的意志和利益呢，还是代表该级人大范围内全体人民的意志和利益？到目前为止，有关法律规定仍不够明确。而人大代表行使权力的身份不明确，不仅影响人大代表行使权力的行为，也影响人民对人大代表监督制约工作的进行。因此，以法规的形式明确人大代表行使权力的身份，是完善人民对人大代表监督制约的基础性工作。为此需要明确规定，各级人大代表就是同级其选区和选举单位的选民利益的代表者，代表本选区和选举单位的选民的利益和意志。这样，各级人大代表行使权力就有了自己认知的明确的身份。
第三，要逐步推行人大代表职业化。我国各级行政机关、司法机关，各级党、团组织和群众组织，都有一定的专门编制，其组成人员或工作人员都是或部分是专职的，惟独人大代表是业余兼职的。这种情况，无法保证人大代表有充分的时间和精力去了解人民意愿和选民的要求，调查人大决议的落实情况，监督其他国家机关的工作，以及进行必要的法律和业务学习以提高自身的素质和工作能力等。推行人大代表职业化，能够为代表进行经常有效的工作提供必要条件，能够使代表专心、及时、充分了解和处理各种事态的发展和纷繁的事务，也使代表能有更多精力投入人大的自身建设。
第四，要适当调整人大代表的名额。同推行人大代表职业化相联系，应适当调整各级人大代表的名额数量。事实证明，人大能否真正成为代表人民行使国家最高权力的机关，关键在于代表的素质以及人大制度本身是否健全，而不取决于代表的数量。目前我国各级人大共有代表300多万，从技术角度看，人数过多除了工作成本较高外，有时反而会给工作带来效率低下甚至混乱，从而影响重大事项审议和立法质量等。因此，需要从实际出发，适当调整减少人大代表的名额。
第五，要不断创新改进人民代表大会工作方式方法。从大多数国家情况看，议会开会时间一般都比较长，许多国家的法律还专门规定了议会会期的最短期限，旨在保证议会的经常工作。我国法律目前没有规定人民代表大会的会期，但一般都在十天左右。应当说，我国人大的职权比资本主义国家议会的职权要广泛得多，工作量也要大得多，相比之下会期却要短很多。随着中国特色社会主义事业发展和改革开放的深化扩大，势必有越来越多的事务需要人大讨论决定，因此，需要不断创新人大工作方式方法，进一步改进和完善有关制度，全面提升人大的工作质量和效率。
二是要不断改进和完善人民代表大会有关选举制度。
改革完善人民代表大会的选举制度，一方面，应鼓励和支持开展一些必要的竞选活动。竞选是人类政治文明发展的一项重要成果。竞选也是普选制的重要组成部分，它同议会一样，只是一种形式和工具。竞选这种形式为哪个阶级服务，归根到底取决于整个国家的阶级本质。在社会主义国家，竞选完全可以成为广大人民群众比较和选择自己代表的重要途径和手段。目前我国部分农村地区推行村民“海选”村长的形式，实际上就是竞选，而且取得了很好的效果。村民自治中实行“海选”的成功实践表明，允许和提倡竞选，可以为人民群众直接和较全面地了解候选人提供途径，也为候选人展示自己的素质和抱负提供了机会，同时还可以增强其责任感。为贯彻落实中央关于努力推进干部工作的科学化、民主化、制度化，坚持扩大干部工作中的民主，落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，积极推行公开选拔，竞争上岗等措施，促进干部奋发工作，能上能下的要求，应考虑把允许和支持竞选的有关内容增补进现行的选举法中。在人大选举制度按照上述设想进行改革的前提下，党组织推荐部分党员通过选举成为人大代表并进入到人大常委会后，就可以在制度上把党的领导与人民当家作主有机统一起来，从而使我们党能够通过人民代表大会制度更好地自始自终代表最广大人民的根本利益。
另一方面，应尝试并逐步推行人大代表直选制。我国宪法和法律规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关；同时也规定，包括全国人大在内的上级人大由下级人大选举产生，其权力的来源并不直接诉诸人民本身，而仅从下级人大获得权力的正当性。理论上，下级人大有在体制内可以合法罢免上级人大部分乃至全部组成人员的权力，虽然上级人大可动用撤消权撤消下级人大不适当的决定和命令，但是，如果没有民意的直接基础就很难获得公众力量的支持。因此，尝试建立并在一定范围推行人大代表由人民直接选举的制度，筑牢人民代表大会作为最高国家权力机关的法理基础，是加强社会主义政治文明建设、不断推进我国人民民主发展的必然要求。唯其如此，才能真正实现人民当家作主，才能确保人民代表大会在国家政权结构中的至高地位。
（二）改进完善权力依法运行的体制机制
实施依法治国，实现党的执政方式法制化，需要科学有效地理顺中国共产党作为执政党同国家政权之间的关系，不断改进和完善党依法领导国家政权和国家政权依法运行的体制机制。
1、积极理顺和科学建构协调有序的党政关系。
现代民主政治的核心是政党政治。很难想象如果没有政党政治，现代民主政治会如何运作。政党是特定阶级、阶层或集团的代表，是为实现它所代表的阶级、阶层或集团利益服务的政治组织。政党以夺取、掌握或参与政权为目标，这也是政党区别于一般利益集团以及社会团体的根本特征所在。纵观历史来看，在现代社会中，政党和政权有着天然的、千丝万缕、密不可分的联系，党政关系是现代民主政治的基本形式之一，不以夺取、掌握或参与政权为目标的政党就不能称其为政党，没有政党掌握或参与的政权也必定不是现代民主政权。放眼当今世界各国，除去尚存的为数不多的君主专制和军人独裁政权外，其余国家的政权都是在政党的领导下运作的。因此，在现有的条件下，党和政显然是无法截然分开的。
但是，党政在职能上又必须要分开，这是现代政党执政必须遵循的一般规律，这也是我们常说的“党政分开”。应当说，党政分开是在特定历史时期形成的具有特定内涵的概念。长期以来，党政不分、以党代政现象是一个不争的事实。改革开放后，理论界已经普遍认识到党政关系变革的必要性和紧迫性，并纷纷提出改革的设想和建议。在这些措施和建议中，要求党政分开的呼声此起彼伏。从中国政治发展的历史进程来看，党政分开是针对党政不分的领导体制提出来的，其目的是要克服一元化体制以党代政的弊端，其内涵思想无疑是正确的。但是一个时期，由于这一概念内涵和外延不清所造成的模糊和混乱也是显而易见的。从宏观上看，党和政之间是不可分的；从微观上看，党和政又必须在职能和载体上进行科学合理分工。而如果对此缺乏正确的解读，就出现有时常常把重点放在“分”上，没有考虑到党和政之间有着天然的复杂联系，宜分则分，宜合则合，而不能笼统贯之以“党政分开”。中国政治体制改革的实践证明，如果党政关系的调整仅仅做到党政分开，而不以党政职能的分开为基础构建科学的党政关系，党政分开就不可能获得有效的制度保障，其结果要么出现党政关系混乱，要么出现党政关系完全割裂，进而影响和削弱党的执政威权。
对此，首先需要正确把握党政关系的基本内涵和理顺党政关系的主要原则。
党政关系的基本内涵是确定和明晰的。所谓党政关系，并不仅仅是指执政党和国家政权机关中的政府之间的关系，也不是宽泛地指执政党与国家政权机关、人民政协、群众团体以及其它各社会组织之间的关系。党政关系的基本内涵是指：一个国家的执政党与这个国家的政权之间的关系。显然，这里的国家政权并不单纯是指国家行政权即政府的各项权力，而是指包括国家立法权、行政权、司法权在内的整个国家政权。
中国共产党作为执政党与国家政权之间的关系是领导与被领导的关系。党是领导者和监督者。党领导、监督国家政权机关的活动与工作。党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，具体包括马克思列宁主义、中国特色社会主义理论体系的指导；政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部等等。应当说，坚持党的领导无疑是正确的，但坚持党的领导决不是党要包揽一切、代替一切，这应当成为我们处理党政关系的基本准则。当然，通过分析党政关系的基本涵义，可以知道在理顺党政关系的实践中需要坚持的具体原则有很多，但主要应是以下几条：
一是必须始终坚持党对国家政权的领导。中国共产党的领导地位是历史形成的，中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，党的先进性以及党始终代表中国先进生产力的发展要求、代表中国先进文化的前进方向、代表中国最广大人民的根本利益，决定了国家的政权只能由中国共产党来领导，否则，整个国家就会四分五裂，就会又陷入一盘散沙的境地。党对国家政权的领导主要是政治领导，党把对国家事务的主张经过法定程序变为国家意志，通过党组织的活动和党员的先锋模范作用带动人民群众实现党的路线方针政策。党政分开，决不是党政割裂，党和国家政权之间存在的领导与被领导的关系，不是复杂的网络结构，而是一种层级结构。国家政权机关在根本上统一于党的全心全意为人民服务的宗旨，统一于党领导建设中国特色社会主义伟大事业，更何况许多共产党员在国家政权机关中担任着各种领导职务，这表明党政关系归根到底以党的领导为基础，党应当而且能够领导各级国家政权，使党的路线方针政策在整个社会得以贯彻落实。
二是必须始终坚持实行党政职能分开。党政职能之所以要分开，说明党与国家政权在组织体系、性质、职能、工作方式等方面都是不同的。党的各级组织不是最高国家权力机关，不是政府，也不是公检法，党是政治组织，是国家各项事业的领导者。具体来说，共产党是由具有共产主义觉悟的先进分子自愿结合组成的政治组织，它依靠共同的理想信念、共同的组织纲领、自觉的纪律约束和民主集中制原则等来维系，以开展政治活动特别是夺取掌握政权为主要工作内容。因而党虽然是中国工人阶级和中国人民、中华民族的先锋队，但却不是由全体公民通过直接或间接的民主程序自下而上选举产生的，党的组织体系也不是为直接从事国家立法、行政、司法等各种活动而设置的，党主要依靠自己的纲领理论政策引领群众，而不具备直接向群众发号施令的权力。国家政权机关则是由人民通过选举产生组成的以行使国家权力为职能的一整套国家机器，它依靠国家强制力从事立法、行政、司法以及组织开展社会经济、文化等活动。因此，按照现代政党政治的一般要求，需要始终坚持党和国家政权的职能分开。
三是必须始终坚持把社会主义法治作为既是实现党的领导又是发挥国家政权机关职能作用的根本途径。法治是以民主为前提、以追求社会公平有序为目标的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态，其核心内容是被现代社会普遍认可的，即依法治理国家，法律面前人人平等，任何组织和个人不得凌驾于法律之上以及享有法律之外的特权，也就是执政党和国家政权机关及其组成人员都必须遵守、服从国家所有法律。因为党领导人民制定法律，法律本身是党的主张和人民意志相统一的体现，遵守法律就是遵守服从党的要求和人民的意志。国家政权机关是在党的领导下经人民通过法定程序选举组成的，是党和人民意志的执行者和维护者，因此，理顺党政关系必须努力坚持把法治作为根本途径和有效手段。
其次需要积极建构科学协调的党政关系。
党领导国家政权，但党不能越俎代庖，不能直接行使国家政权，不能干涉国家政权机关的具体工作，不能直接对国家政权机关发号施令。党的十二大章程提出，党必须在宪法和法律的范围内活动，这是党的历史上从未有过的事情，也是党在总结执政以来的历史经验和教训后得出的正确结论。党要在宪法和法律的范围内活动，表明宪法和法律是党的理论路线方针和基本政策的具体化、条律化，是人民利益和意志的集中体现，党和人民应当共同遵守和维护。因此，党在宪法和法律的范围内活动，实际上就是我们党坚持依法治国方略的自觉，是对人民利益和意志的尊重和维护，同时也是我们党改进和完善领导方式的具体体现。
建构科学和谐的党政关系关键是要实现党政关系法治化。党政关系法治化就是通过宪法和法律对党和政府的职能进行科学划分，使其各司其职，各负其责，并建立起一套调节党政关系的法律体系，将党政关系的运作纳入法治化的轨道，最终实现党政关系的协调顺畅。
党政关系法治化，不但可以全面有效理顺党政关系，而且能够深入推进政治体制改革进程。可以说，实现党政关系法治化是多年来处理党政关系的经验总结。改革开放以来，我们党从未停止对理顺党政关系的探索。邓小平在《党和国家领导制度的改革》这篇著名讲话中，明确提出要解决党政不分、以党代政的领导体制问题。随着我国政治体制改革的深入，在正确认识和处理党政关系问题上也逐步从“党政分工”发展到“党政分开”，包括此后一系列改革，也都是按照这一思路展开。当然，在推行党政分开的过程中也经历了区区折折。上世纪90年代，一些地方在尝试党政分开后，又开始实行党政合一，力图发挥党政合一的整体效能。而实行党政合一，随之又带来如机构重叠、职能混杂、人浮于事、矛盾丛生、官僚主义和形式主义严重等问题。纵观多年来党政关系改革的探索，或分或合，或在分中出现弱化党的领导的倾向，或在合中有意无意又走上一元化的老路，总是非此即彼，反反复复。而之所以如此，其主要原因恐怕就在于对党政关系的改革一直缺乏法律上的指导与规范。
在新形势下应以深化政治体制改革为契机坚持不懈推进党政关系法治化。党政关系是中国政治格局中的核心关系。中国共产党作为中国唯一的执政党，在整个国家政治体系中居于核心地位，起着政治领导和主导作用，党和国家政权的关系，直接决定着我国政治体制的总体格局和基本构架，因而理顺党政关系就成为我国政治体制改革的重要内容。多年来我国政治体制改革收效甚微，国家政权体系运营过程中许多弊端和混乱，譬如官僚主义、权力过分集中、相互推诿扯皮、职责不清、责任不明等，都和党政关系尚未理顺有很大关系，可以说党政不分、以党代政，已经成为我国社会主义政治制度发挥旺盛生机与活力的一个障碍。因此，实现党政关系法治化是完善党的领导方式、转变政府职能、深化政治体制改革的客观需要。当前我国行政体制改革的要求和目标是进一步深化改革，转变政府职能，建立服务、责任、法治、廉洁政府，而转变政府职能的前提条件是实行党政职能分开。为此，应以深化政治体制改革和行政体制改革为契机，将党委包揽的本来属于国家机关的职能归还给国家机关，尊重和支持国家政权机关依法行使职权，履行职能。唯其如此，才可为科学厘清党政职责、全面理顺党政关系、充分发挥党政效能找到出路。
实现党政关系法治化，需要下决心建立健全理顺党政关系的法律体系。明确了党政关系的基本涵义以及理顺党政关系的主要原则后，就需要运用法律、制度等对党政关系作出明确规定，使之不断规范化、法制化和体制机制化。具体来说，应从以下三个层次推进党政关系法治化建设。
一是需要在国家宪法中进一步明确党政关系。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律效力。中国共产党作为我国政治结构中的核心元素和主导力量，其性质、地位、职能以及主要活动方式、领导方式等，都应在宪法中有所规定。党的十六大党章规定：中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导。党要保证国家的立法、行政、司法机关以及经济、文化组织和人民团体等积极主动地、独立负责地、协调一致地工作，等等。党章的这些规定在中国共产党内具有最高的约束力。而要将这些规定上升为国家意志，就应当在国家宪法中对中国共产党的执政地位。只有这样，才就从根本上为规范、理顺党政关系提供了最基础的法律依据和法律保障。
二是需要制定专门的法律来规范明确党政关系。因为宪法是根本大法，不可能全面具体地规定党政关系，因此需要专门制定颁布一部具体法律，如中国共产党执政法，把宪法规定的有关党政关系的基本原则具体化，使党政关系在法律层面具有可操作性，否则宪法规定的那些基本原则仍很难实行。中国共产党执政法，应在宪法规定的有关党政关系的基础上，进一步明确规定和规范党与立法机关的关系、党与行政机关的关系、党与司法机关的关系，党与人民团体、群众组织、社会组织的关系，党和广大人民群众的关系等等。在党与立法机关的关系方面，主要包括党如何在立法机关开展活动，如何向立法机关提出立法建议，如何经过法定程序把党的主张变为国家意志，如何向国家机关推荐重要干部，如何在立法机关推动产生有关决议决定，党组织与立法机关产生意见分歧时怎样协调，以及各级立法机关中的中共党员代表的比例等问题。在党与行政机关的关系方面，主要包括党在行政机关如何开展活动，行政机关以及行政机关的党组织和中共党员如何接受党的领导，党的路线方针政策和重大决策部署如何在行政机关得到贯彻落实等。在党与司法机关的关系方面，主要包括党在司法机关如何开展活动，司法机关以及司法机关的党组织和中共党员如何接受党的领导，党的路线方针政策和重大决策部署如何在司法机关得到贯彻落实，司法机关如何协调处理党的政策与国家关法律之间的关系等。此外，党在人民政协如何发挥作用，如何开展活动，如何实施领导，党与各人民团体、群众组织、社会组织的法律地位如何确定以及如何处理相互关系，党如何引领社会发展，如何领导和带领人民群众前进等，都应当在这部法律中作出明确规定。有了这部法律，协调处理党政关系就有了直接的法律依据。
三是需要通过建立完善具体制度和机制来规范明确党政关系。在党政关系中，党无疑是居于主导地位的。通过建立和完善有关具体制度和机制规范明确党政关系，主要是通过建立健全党内各项具体制度和机制，如进一步规范党的领导方式、领导机制、领导方法、组织形式、工作机构、工作规则等，使党的各项工作更加科学化、规范化和制度化。同时，国家立法机关、行政机关、司法机关以及有关政治和社会组织等，也需要建立健全各项具体的规章制度和工作机制，使之保证与中国共产党实现工作上的协调对接。这样，一方面，有利于确保宪法和有关法律中关于党政关系的原则和各项规定得倒充分有效的执行；另一方面，有利于在微观层面为推进党政关系法治化、为依法科学理顺党政关系提供详尽系统的制度支持和机制保障。
2、切实改进和完善党依法领导人民代表大会的体制机制。
通过人民代表大会制度实现党的领导，是依法治国条件下党依法执政的基本要求和有效途径。党的领导与国家权力机关依法行使权力一旦统—起来，就有必要通过制度和体制创新，一方面把党对人大的领导地位和领导方式法治化，另一方面使人民代表大会真正成为名副其实的最高国家权力机关。
（1）应始终坚持党对人民代表大会的领导地位。
中国共产党的领导地位，宪法序言作了原则规定。这与西方国家政党通过竞选在议会中取得领导地位不同。西方国家，特别是早期建立议会的国家，如英国、美国，都是先有议会，后有政党，政党是在议会派别斗争中产生的，并走向议会外，在全国范围内开展活动，政党与议会选举紧密联系在一起，从而形成了两党制或多党制。因此政党的目的主要是通过竞选取得议会多数，在议会中进行党的活动，并由此掌握政权，控制政府，进而实现其政治纲领。而我国的人民代表大会制度是在中国共产党的领导下建立起来的，先有中国共产党，党领导人民夺取政权，建立人民代表大会。党代表最广大人民的根本利益，通过人民代表大会支持和保障人民当家作主，人民代表大会自然要接受和服从党的领导。
人民代表大会是我国的最高国家权力机关，在党的领导下依法开展活动。我国人民代表大会坚持共产党的政治领导，这不同于西方国家的政党和议会的关系。为此我们党建立了一系列组织制度，包括在人民代表大会机关中建立党委，在人大常委会组成人员中建立党组。规定党对人民代表大会的领导主要通过以下途径：一是根据对当前形势和任务的分析，提出人民代表大会的工作方针；二是就国家重大问题提出建议，通过人大常委会或者主席团以及“一府两院”等有提案权的机关向人民代表大会提出议案，由人民代表大会或常委会审议通过；三是对国家机构的领导人选提出建议，由人民代表大会依法行使任免权；四是对人民代表大会实施工作领导，包括立法工作领导，监督工作领导，选举工作领导，会议工作领导等；五是人民代表大会组成人员和机关工作人员中的党员和干部，按照党章规定，通过自身努力保证党的纲领政策依法转为国家意志，并付诸实施。应当说，西方国家的政党只能在议会中发挥作用，并且主要是通过议会党团及领袖来实现的。他们在议会中提出议案，负责推选本党在议会中的干部，讨论本党在重要立法或其他重要事项上的立场和策略，控制议会中本党党员的思想和行动，协调他们的行动，以实现本党的意志和利益。
党对人大工作的领导是全面领导，不仅包括立法、监督、决定和任免等方面，也包括人大机关的组织建设和制度建设等。如在组织建设方面，党组织要协助人大健全组织机构，推荐更多优秀的人员到人大工作，并加强对在人大工作的中共党员的教育和管理等；又如在制度建设方面，协助人大健全完善各项工作制度，推动人大工作科学化、制度化、规范化等。总之，党既要坚持和加强对人大的全面领导，又要努力改善对人大的领导，要支持人大依法履行职责，使我国的民主制度不断发展和完善。
当然，党对人大的领导不同于党对自身组织的领导。在形式上，党对人大的领导不是由党组织代替人大，而是在充分尊重宪法和法律的前提下，对由法定程序产生的国家权力机关进行领导。在具体实现形式上，党对人大的领导，不是由党代会选举产生，而是人民通过选举产生，即人民通过选举产生各级人大代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，其中由党组织推荐的候选人经过人民选举后成为人大代表并进而成为人大常委会的成员后，就要把党的领导与人民代表大会行使国家权力有机地统一起来，从而实现在依法治国条件下，党领导国家政权最基本的就是通过人民代表大会制度来实现的要求。
需要指出的是，实现党的执政方式法制化，首先要通过国家法律形式确立党的执政地位。目前我国宪法对党的领导地位的规定较为抽象和原则，只是在宪法序言中通过叙述性的文字表述为，中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民……取得的，中国各族人民将继续在中国共产党领导下，……把我国建设成为富强、民主、文明、和谐的社会主义国家等。这些表述无疑是正确的，也是国家根本大法的明确宣示，但这必
定不同于法律条款。例如宪法规定，“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这两条分别规定了我国的国体和政体，但宪法没有将党的领导直接写入规范性的条文之中。那么，党的领导在宪法中应当怎样体现呢？就政体而言，全国人民代表大会是我国最高国家权力机构，宪法所规定的人大权力的至高无上性是我国人民民主专政国体的体现。因此按照宪法关于“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”的规定中所内涵的逻辑，就是要把党对人大的领导从“外在领导”转变为“内在领导”。只有这样，才能既解决了党的领导具体落实问题，也避免了党的领导权与宪法有关规定的矛盾，同时也符合建设社会主义法治国家的原则。
（2）要切实改进和完善党依法领导人民代表大会的体制机制。
中国共产党作为执政党，是推进中国特色社会主义法制建设的领导力量。推进社会主义民主法治建设，既需要党的领导，又需要党按照民主法治要求将自己置于宪法和法律的规范约束下，不断改进领导方式和执政方式，从而使党的领导方式和执政方式更加合乎人民当家作主的制度要求，更加合乎体现人民民主制度的宪法和法制规范要求。
近年来，一些地方探索改进党依法领导人民代表大会的体制机制，取得了较好的成效。如有的地方把党的主张和群众的愿望通过人大立法的形式确定下来，自觉把握党委关于改革发展稳定的重大部署，及时制定出台有关法律规定，使立法工作充分体现党委的意图；同时在落实党委要求、实施立法过程中，严格按照立法程序，把党的领导寓于法治建设中，使二者有机统一。还有一些地方，为保证党委对人大的领导，规定人大党组要及时将人大的立法规划、年度立法建议、拟审议通过的法规草案、立法工作中需要协调的重大方针政策问题等，报党委审核；对拟审议通过的法规草案，经人大及其常委会初审或修改后，在人大及其常委会审议通过一个月前，由人大党组将修改稿报党委审议，以保证党委有足够的时间审核法规草案；对重要的法规草案，要提前更多的时间报党委审核等等。这些制度和办法，有效保障了党对人民代表大会的领导，促进了党领导人大的法治化进程。
改革完善党依法领导人民代表大会的体制机制，突出的改革是地方党委书记兼人民代表大会常务委员会主任的举措。
近年来，为加强党委对人大的领导，许多地方实行党委书记兼任人大常委会主任的做法。这一做法从理论上看，显然是想把党的主张同人民代表大会通过法定程序把党的主张变为国家意志更好地结合起来，因为党是代表最广大人民根本利益的，而人大是民意表达、反映的集中场所，这样就可以把党和群众更紧密地联系起来；同时也使党的领导能更加直接地在人大得以贯彻落实。但从实际效果看，目前尚有不同认识。赞成的认为，省、市、县的地方党委书记兼任人大常委会主任是依法执政，是规范党委与人大关系的一项重要举措。认为这种领导体制符合政治文明的内在要求，有利于加强和改善党的领导，巩固党的执政地位，更好地发挥人大作用，提高人大地位。通过党委书记兼任人大主任，使党对人大领导的力度明显加大了，人大的政治地位也显著提高了。
也有人不赞成这一做法。理由是党委书记兼任人大常委会主任后，名义上是加强了党委对人大的领导，实际上由于书记工作很忙，时间和精力有限，往往没有多少时间专注处理人大事务，人大工作主要还是靠主持日常工作的副主任来抓，何况人大各种会议都有法律上的规定，时间和程序要求很严格，搞不好就容易误事，这样反而会降低人大的地位，削弱人大的作用，甚至还有可能带来一些新问题，譬如在目前权力制约、权力监督机制等还很不完善的条件下，党委书记兼任人大主任有可能使权力更加集中，更容易导致腐败；此外，党委书记兼任人大主任会不会出现新的以党代政、党政不分的问题等等。
应当说，人民代表大会在工作上是一个会议性的机构，采取多数决定的原则。在人民代表大会中，人民当家作主表现为人大代表多数作主。因此可以说，人大常委会主任更多的是一种代表性的角色。鉴于此，人大主任倒不一定非得由党委书记来兼任。实际上，地方党委要有效发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，参照中央政治局常委会的集体领导、分工负责的模式可能更合理。在地方各级党委常委会中，党委书记是一把手，负总责，人大主任、政府主要领导、政协主席、党委副书记、纪委书记以及党委相关工作部门主要领导等作为党委常委会委员，联系一个方面的机构，负责一个方面的工作，统领一个方面的班子，有利于党委统筹抓总，也能使党政各机构的工作得到有效加强，发挥它们的作用。同时，对于党委内部而言，必将有助于增强民主集中制和集体领导原则，达到及时沟通各方面情况、统筹协调、形成共识、正确决策的目的。
3、积极构建和完善实现党政权力运行科学化法治化的体制机制。
依法治国，建设社会主义法治国家，首先需要依法治权，使权力在法治化的轨道上运行。实现权力的法治化运行，就是要用宪法和法律来规范权力行使的范围、限度、方式和程序，并设定权力滥用的各种责任追究，以及追究责任的制裁方式等，从而建立起整套调整权力运行的法律体系，最终将权力运行纳入法治化的轨道。民主政治发展的经验反复证明，权力的正常有序运行取决于权力的法治化程度。法治化程度越高，权力的正常运行就越有保障；反之，法治化程度越低，权力寻求自我扩张的天性就越容易导致权力失控并进而导致国家和社会管理的混乱和无序。因此，只有通过理性的法律规范设计出一个结构合理、配置科学的权力运行机制，才能实现权力运行的良性循环。
（1）当前实现党政权力运行科学化法治化存在若干障碍性因素。
实现权力运行科学化、法治化，必须要有制度的支持和保障，但是当前我国政权机关权力的依法规范运行还存在一些障碍性因素，有的甚至是体制性问题，这些因素和问题消极地影响和销蚀着国家政权作用的发挥。比如说：
第一，行政权运作存在一些失范现象。据有关统计反映，我国80％的法律需要各级行政机关去执行，但从行政执法的实际状况看，常常导致一些失范失当和违规违法现象的发生。譬如，在主体上，主要表现为，一是行政失职，即行政主体不行使应该行使的权力或不履行应该履行的职责；二是行政越权，即行政主体超越了法律、法规授予的权限，实施了自己无权实施的行政行为；三是行政滥职，即行政主体在行使职权过程中背离了法律、法规的目的和用意，违背法律的基本精神，形式上合法，内容却与法律相去甚远。在程序上，主要表现为，行政主体实施行政行为的手续、步骤、时限、方式等违反了法律、法规的规定，存在不足、缺陷和瑕疵等；此外还包括证据不足，适用法律错误等行政违法现象等。这些违法行政行为，构成了对国家利益和人民合法权益的严重侵犯，成为阻碍推进依法治国进程的不利因素。
第二，司法权运作存在一些失衡现象。主要表现在两个方面，一是刑法权独立行使难以保证，二是司法公正未能真正实现。刑法权独立行使和司法公正两者互相联系，都是实现依法治国的重要保障。虽然我国宪法和相关法律都把司法权独立行使作为基本原则进行了明确规定，并以此作为刑法公正的基本保证，但是，实际状况与法律规定依然存在着较大距离。由于司法体制上的一些原因，加上来自行政机关、权力机关和一些党组织的直接干预，对司法干扰影响较大，致使司法权独立行使陷入尴尬的境地，几乎很难实现。司法公正，是法治社会的基本要求和保持社会公正的底线。但由于种种原因包括一些司法人员素质较低，致使公正的法律难以得到公正的实施，司法不公现象时有发生，这些极大地削弱了人们对法律的信仰，损害了法律的权威，严重干扰了中国特色社会主义法治化建设。
第三，监督权运作存在一些乏力现象。监督权是我国最高权力机关的重要职权。从理论上和制度设计上看，我国的人民代表大会制度是很优越的，也适合我国的基本国情和政治文化传统。人民代表大会作为最高国家权力机关，居于整个国家机关的首位，其职权的行使贯穿了对整个国家权力的制约和监督。当然，现实中人民代表大会制度还有许多不完善的地方，需要不断改进，比如在实际运行中，权力机关的最高地位还未得到充分完整的体现等。之所以有这种情况，一方面源于体制上的原因，致使象人大的监督权行使往往显得乏力，如同社会舆论常常把人大机关喻为“橡皮图章”，把人大代表称之为“举手代表”等，以此说明人大没有发挥应有的作用；另—方面，则由于国家权力机关一些人自律不严，经常滥用权力，随意插手干预、干扰正常的行政和司法工作，假公济私，损害国家权力机关的声誉，造成了十分不好的社会影响。
第四，党组织领导权运作存在一些不当现象。研究制约国家权力依法科学运行的阻碍因素，也要看到，一些党组织在国家政治生活和社会管理活动中行使权力时常常存在着某些不当现象，直接影响依法治国的进程和发展。我们知道，实施依法治国是党领导人民治国理政的基本方略，是建设社会主义法治国家的必然要求。党章也规定，党必须在宪法和法律的范围内活动，任何组织或个人都不得把自己凌驾于法律之上。然而现实中一些党组织和党员领导干部，常常把个人或组织凌驾于国家法律之上，错误地认为法律是党领导人民制定的，那么就应该是党权大于法权，党的政策高于国家法律，有的在工作中随意向国家机关直接发号施令，不讲程序，不讲规则，不讲方式；有的直接代替国家机关作决策、作决定，代替国家机关行使权力；有的甚至把国家机关职能部门当作摆设，好象国家机关就是党委的执行部门，让干什么就干什么，没有任何自主性等。这种情况，不仅仅是一个党政不分、以党代政的问题，它给正常工作带来很多问题，严重影响了国家机关作用的发挥，需要我们在推进权力运行科学化法治化的过程中，特别是要在依法理顺党政关系时认真注意并切实加以解决的。
（2）建立健全实现党政权力运行科学化法治化的体制机制。
克服当前实现权力运行科学化法治化的障碍性因素，健全完善体制机制，需要着力从以下方面入手：
首先要科学合理地配置党组织和国家政权机关的权力资源。
执政党和国家机关如何配置权力，二者的权力边界在哪里，是否有清晰的界线，常常很难准确把握。因为执政党是掌握国家权力的，在整个国家政权体系中，往往你中有我，我中有你，国家权力掌握在一定的人手里，而掌握国家权力的人大多是执政党的党员，所以我们总是能在国家权力运作中看倒执政党的影子，同时在执政党的活动中发现国家权力的痕迹。但是，现代政党政治和民主法治总有一般的规律和法则需要遵守，任何政党和国家机关都不能随意违背。也就是说，政党有政党的职责，政党总是要用适合自己的手段和方法去发挥作用，实现目标。国家机关有国家机关的职责，国家机关必然要用属于国家机关才能用的手段和方法去履职尽责，完成任务。特别是执政党，需要充分运用执政党的权力，管好属于执政党本身的事情，而不是直接占有国家权力并代替国家机关做事或直接行使国家机关的职能，否则就违背了现代政党执政的一般规律，也不符合法治国家建设的基本要求。
那么，执政的党组织究竟应该拥有哪些权力？毛泽东曾说，党组织的作用就是一是出主意，二是管干部。邓小平指出，中国共产党是中国社会主义事业的领导核心，党的领导地位只能加强不能削弱。党要管党，集中力量管大事，管路线、方针、政策。根据现代政党执政的一般要求，总结我们党几十年治国理政的历史经验，总起来说，党组织的权力主要应当包括：一是把握政治方向，领导制定路线方针政策，就社会改革发展的重大事项进行决策，提出立法建议；二是决定安排重要人事，包括向国家机关推荐重要干部；三是负责宣传思想和社会舆论引导；四是领导人民武装力量和公检法工作，保证并维护社会稳定；五是领导协调同级各类国家机构和政治团体，领导工会、青年团和妇联等人民团体；六是领导人民对党组织和国家机关的干部实施监督并负责对违法违纪人员依据有关规定予以惩处等。这些是我们党组织应当拥有的需要保证的基本权力。国家机关应当拥有的可以直接行使的权力主要包括国家立法权力、行政权力和司法权力。立法权力是表达国家意志的权力，行政权力是执行国家意志的权力，司法权力则是保障国家意志的权力。国家机关的这些权力，是宪法和法律赋予的，应得到尊重和保证。
需要说明和注意的是，国家机关拥有的立法、行政、司法三种权力在运行时，有时是统一的，有时有交叉，因此，国家机关内部也需要对各自的权力边界进行协商和有效划分，以避免权力的重复行使或权力行使缺失。特别是对立法机关和行政机关共同拥有的立法建规权限要进行科学、规范划分，以解决行政法规、行政规章同法律之间存在的矛盾冲突或没有衔接的现象。
总之，只有科学合理地配置党组织和国家机关的权力资源，明确党政之间的权力边界并使之法制化，才就为实现党和国家权力运行科学化法治化奠定了基础。
其次要实现中央和地方权力资源配置的科学化法治化。
合理配置中央和地方的权力资源，应首先科学配置中央部门之间的各项权力。中央各部门既包括党中央的各部门，也包括国家机关的国务院各部门，都需要正确划分和行使各自职权，建立权力制约。权力制约包括中央机关和各个国家机关之间权力的分配与制约。从国家权力结构的横向划分，也就是同级政权的内部结构划分，我国目前宪法关于人大监督“一府两院”的规定，关于法院、检察院和公安机关办理刑事案件应当分工负责、相互配合、互相制约的规定等，都可以说是这一原则的具体体现。党领导国家政权，人大选举产生并监督“一府两院”，各部门分工协作、协调配合，从而体现了权力的统一集中性和民主性。
中央机关部门之间的权力科学配置主要在于理顺党中央与国务院各机关之间的关系，其核心是党如何领导的问题。近年来，中国共产党对党的领导方式和执政方式作出规定，实际上解决了把党的领导活动纳入国家法制轨道这一重要问题，从而促进了把党的领导与人民当家作主统一起来，把党的领导地位和作用发挥与国家政权机关的法律地位和法定职能统—起来，保证了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。
中央与地方合理划分权力，发挥两个积极性，实质是要求在中央与地方之间构建权力科学、合理配置的体制机制，这也是国家权力结构在纵向划分上的具体表现。—般情况下，不管属于中央或是属于地方的权力，都应由宪法或法律作出明确规定。中央在依法维护地方权力的前提下，应对地方权力进行有效监督，如撤销地方制定颁布的与国家宪法或法律相抵触的各种地方性法规与决议，改变或撤销地方出台的不适当的决定或命令等。与此同时，地方在依法维护中央权力的前提下，有权依法讨论、决定本行政区域内有关改革发展的重大事项并依法管理本行政区域内的各项工作。
做好中央与地方权力的科学划分，需要有效推行中央与地方权力划分法治化，要在保证全国法律、政令统—的前提下，划清中央与地方的职责和权限，做到凡是应由中央统一掌握的权力，一律由中央统一掌握和行使；凡是适宜于地方办的事情，就由地方决定和执行。中央与地方的权现划分明确后，还要使之规范化、法制化，任何个人或组织未经法定程序不得随意改变。当前迫切的任务就是要按照民主集中制的原则，通过立法程序，制定法律，规范中央与地方权力的“度”，或称民主与集中相结合的“点”。可考虑制定一部《中央与地方关系法》，或通过修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，具体明确规定中央与地方的职责权限，使中央与地方的权限关系法治化，从而做到在中央处理与地方的权限时有法可依；同时要规定中央与地方权限变更的法律程序，保持中央与地方权限关系的相对稳定性，提高中央与地方权限关系变更的严肃性，防止盲目性和随意性；还要明确规定地方各级政府的法人地位，使其在相应法律关系中独立享有一定权利，承担一定义务，对自己的行为后果承担法律责任等。
需要注意的是，在规范中央与地方权力配置或权限划分问题上，一方面，要坚决防止把中央调整权力配置同削弱中央的领导混同起来。中央科学调整权力配置，下放一些权力给地方，目的是为了调动地方各级政府和广大人民群众的积极性。但下放权力的同时要充分考虑它可能带来的其它效应。比如说，一些时候，社会上一些人认为，应该给地方各级党委、政府更多的自主权，上面要尽量少管些，给下面多给些自由裁量权，让地方有发挥的余地和空间；有的甚至错误认为，中央权力集中，下放权力就是要把中央的权力给地方多分一些，这样地方拥有了更大的自主权和决策权，中央就不必也无需再管理地方的事务了等等。这种认识，同规范调整中央与地方权限、科学配置权力资源的初衷是背道而驰的，需要坚决反对。当然，我们也要看到，随着更多中央放权让利改革措施的推行，可能会带来一些影响。譬如说一些结构性的政策权限调整，可能会导致中央政府财政实力的下降，从而使中央在调整地区收入差距、协调社会平衡发展等方面受到一定影响。又如调整中央和地方的权限后，就政府的行为过程而言主要表现为分散主义，地方政府趋向实行“上有政策，下有对策”的办法，在行政上，有可能造成地方的政策与中央的宏观调控不能正常衔接，致使中央政府的功能弱化；在司法体制上，地方保护主义可能大行其道，严重影响司法的统一性和公正性等。对此我们应在思想上、政策上有充分的准备，防患于未然。
而另一方面，要坚决防止把维护中央集中统一领导、维护中央权威同中央过分集权等同起来。任何一个组织都需要有权威，对于一个国家来说，必须集中必要的权力，这是国家之所以成为国家的必然要求。但也有一些人常常在这方面走入误区，譬如说强调中央政府在一定范围内对某些权力进行必要的集中是完全合理和适当的，但是如果我们只强调权力的集中，事事都要中央管，一切由中央决定，地方各级党委和政府没有自主权，没有积极性，只是被动执行，工作没有效率，组织缺乏生机与活力，这种情况也是很危险的，这实际上是以另一种形式削弱中央的集中统一领导。对此我们要总结汲取历史的经验教训，决不能再回到过去的老路上去。
落实中央与地方权力运行科学化法治化，还需要地方与地方权限配置和权力划分的规范化、制度化。当前主要是要按照民主集中制的原则，通过立法程序，制定有关专门法律，或修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，进一步具体规范地方与地方之间的权力和利益关系，使地方与地方的权限关系划分规范化制度化；要明确规定地方与地方权力和利益调整的法律程序，保持地方与地方权限关系的相对稳定性，增强地方与地方权力和利益关系变更的严肃性；同时要明确规定各级地方国家机关对自己的行为后果必须承担政治责任、经济责任和法律责任。目前的重点是要进一步划清省政府与市政府、自治州政府、经济特区政府之间的职责权限；进一步划清市州盟政府与区县旗政府之间的职责权限，使地方的上下级政府之间权责更明晰，从而保证地方政府上下级之间权力运行处于稳定协调的状态。
再次要有效实现党政权力运行的科学化规范化。
依法治国要求依法治权。用法律和制度规范权力运行，目的是为了用好权力，真正提高权力的正当性和有效性，使权力始终为实现和维护人民的利益服务。
一要不断推进党的领导程序法治化。党领导国家政权机关是无容置疑的，但党如何领导国家政权机关，就涉及到党领导国家机关的途径、方式和手段等问题。按照依法治国和依法执政的要求，党组织必须按照一定方式、遵循一定程序、通过一定媒介等来实现对国家政权机关的领导。要注意的是我们党组织必定不是国家政权机关，一定不能随意向国家政权机关发号施令。为此应通过宪法或建立健全相关法律制度，明确规定党对国家政权机关领导的方式和程序，保证党对国家政权机关的领导由过去党政合一、主要依靠政策直接进行控制转变为实行党政职能分开、主要依靠宪法和法律进行间接领导的轨道上来，真正建立党对国家政权机关依法实施政治、思想、组织领导，国家政权机关依法独立行使宪法和法律赋予的权力的新型的法治化的党政关系。
二要不断推进立法程序法治化。立法机关是国家立法权力的组织体现，是民意表达的主要机构，立法机关的价值取向是民主与科学，所以立法机关行使权力的内容、方式和程序，都要以实现和保障民主与科学为核心。与此相应，我国国家立法机关的议事程序，均体现民主集中制的原则，表决时，对一切重大问题必须经过充分讨论，然后按少数服从多数的方式作出决议。立法程序不仅仅是立法活动过程的一种形式，而且也是使立法工作民主化、科学化的重要保证。只有使立法过程的秩序、步骤和方法切实有法可依，才能使立法真正反映多数立法参加者的意见，使立法的内容更加接近和符合客观真理。因此建立健全完备的立法程序是规范立法活动必不可少的。当前，重点应具体规定立法的步骤和方法，规定一些切实保证立法者行使权利的方法和必经程序，使立法参加者的立法权利不流于形式；同时要具体规定一些提出和通过法律草案的规范，使一些法案久拖不决的现象及时得到解决；另外要将多年来实践证明能够体现民主集中制原则并行之有效的一些基本经验加以法律化和制度化，保证我国立法工作始终在民主与科学的轨道上前进。
三要不断推进行政程序法治化。我国国家行政机关是国家权力机关的执行机关，其职责就是怎样才能迅速准确地执行权力机关已做出的决议，这就决定了行政机关管理活动的价值取向主要是行政效能，所以有关行政程序方面的法律法规，基本都是要有利于保障行政效能的实现。现代行政强调程序行政，程序保障是最有效的保障机制之一。据有关统计，行政行为在权力行为中是最经常、量最大的行为，约占整个国家权力行为的80％。使行政权力沿着规范性和程序性的轨道运作，是现代法治社会对行政机关的基本要求。而我国行政权力行为的运作常常表现出无序性和随意性，许多行政行为缺乏程序约束和规制，成为目前改善行政效能、推进行政法治化的严重障碍。因此，除了国家应适时颁布统一的行政程序法或者统一的行政程序法典之外，地方应积极制定出符合社会主义市场经济法制建设要求和本地实际的行政程序法规，并且这些地方性的规范应明确关于行政许可、行政处罚、行政强制等一般和特殊的具体程序规定，从而作为行政权力主体实施行政行为的补充性程序规范。
四要不断推进司法程序法治化。司法机关进行司法活动的价值取向是社会公正。我国司法程序的相关规定都是围绕如何保障司法公正的实现来进行的，无论是审判机关行使审判权，还是检察机关行使检察权，尽管其各自程序不同，但都体现着维护和保障社会公正的精神。因此，加强司法程序建设，就是要坚决克服目前司法实践中存在的种种主观性和随意性，依法规范司法权力的实施，严格司法程序，切实保障司法权力在法治的轨道上运行。
（本章完）