第二章 依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政

第二章 依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政

一、依宪治国依宪执政理念的确立过程

方向问题至关重要，道路问题事关国运。对于如何治理国家，法治是古今中外历史经验的总结。实行法治反对人治，在党和国家历史上，经历了一个漫长且曲折的转变过程。可以说，从中国共产党成立到现在，特别是改革开放30多年来，宪法的实施可以看作是对治国理政经验高度的概括，也是对人类宪政内涵的丰富和发展，使得中国共产党终于有了一个社会主义宪政的理论体系、制度体系和价值体系。

1949年2月28日中共中央发布《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》。1954年9月20日中华人民共和国宪法通过，但自1957年起基本被废弃。在建国初期和高度集中的计划经济时期，由于不断革命论指导下的周期性社会大规模运动，以及国家高度经济垄断造成的社会利益的单一性，使得革命党很自然地形成对战争年代管理和动员方式的路径依赖。“文革”带来的最直接和沉重的教训就是民众缺乏自由与尊严的保障，还有整个社会治理的扭曲与社会共识的缺失。

直到1979年，中共中央才提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制建设方针。1982年12月4日通过的中华人民共和国宪法，完善了基本权利的内容体系，凸显了尊重和保障人权的核心价值，反映了国家的一切权力属于人民的宪法原则，第一次宪法体制上废除了最高领导职务终身制，是中共历史上的第一次。1997年，党的十五大确立“依法治国”基本方略和“建设社会主义法治国家”，标志着执政党治国理政从单纯强调依法管理社会，走向强调依照宪法和法律规范执政党、规范国家机关和全体社会成员。1999年修改宪法，增加规定：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义国家。这表明中共第三代领导核心的治国方略发生了根本性变化，也表明中国共产党执政方式发生了革命性变化，表明中国共产党对建立人民民主专政的社会主义国家的认识和探索达到了一个新水平，表明中国共产党人治理国家的新理念的形成，也标志着中国共产党对于党的领导实践、途径问题的认识，达到了一个新境界。

2002年，党的十六大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。2004年胡锦涛提出，依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政。十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”, “党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领”。2007年，党的十七大提出，加快建设社会主义法治国家。

2012年，党的十八大提出，全面推进依法治国，法治是治国理政的基本方式。同年12月4日习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上强调，依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政。2013年11月12日十八届三中全会指出“必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。2014年10月23日十八届四中全会再次明确“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，其特殊贡献在于对依法治国认识上的深化和提升，是法治理论上的一次新突破，也是法治理念上的一次新转型，鼓励全党和全国人民在困难中探索，在争议中觉醒，在实践中前行，具有重大历史意义和深刻现实意义。

二、依法治国首先要依宪治国

当今世界的竞争既是经济的、政治的，也是制度的竞争，要确立中国在国际社会的独立自主地位和话语权，必须高度重视宪法不可替代的功能。宪法是维护国家核心利益的基本方式，也是最终保障。宪法是一国的根本法，在具有中国特色社会主义法律体系中居于统帅地位。法治思维首先是宪法思维，特别是执政党要树立宪法理念，尊重宪法文本，弘扬法治精神，真正成为遵守宪法和法律的模范。“依宪治国”是“依法治国”的基础和核心内容，“依宪治国”是“依法治国”的基础和前提。

依照宪法治国能给予人民关于未来的良好预期，并能为人民提供梦想成真的机会，实现人格有尊严、权利有保障、发展有机会、未来有预期。中国有着由法律、法规、条例、政策构成的多种行为准则体系，只有以宪法为根本的行为准则，才能力避准则林立造成人们行为选择的无所适从，以宪法为核心的法治统一，实质是引领人民生活的行为判断标准的统一；宪法能够把人民当家作主、自由自主支配生活的诉求制度化、法治化，使其“不以领导人的改变而改变，不以领导人看法和注意力的改变而改变”，从而避免因权力的恣意带来社会生活的彷徨无措。对宪法的忠诚集中表征了对国家、民族的忠诚，宪法被尊重和恪守，是人民对国家、民族抱有信心的力量源泉。

党的权威首先以宪法权威来体现，政党行为是否具有合宪性，是判断该政党是否具有法治理念的基本标准，也是判断一个国家法治成熟程度的基本指标。党的权威服从并服务于宪法权威，只有尊崇宪法权威，才能保证党的权威。只有认真落实宪法，才能真正保证执政党的执政地位和执政效力。在我国，处理好宪法权威与党的权威的关系具有特别重要的现实意义。依法治国首先要依宪治国，依法执

政首先要依宪执政。在实践中，有些党组织或者党员干部不重视宪法的学习，以非法治的思路与方法行使职权，导致社会的不稳定，既违反宪法和法律，又严重损害执政党的合法性。要树立宪法权威，必须坚持“党在宪法和法律范围内活动原则”，严格按照宪法设定的权力范围和确立的原则行使权力，切实提高运用宪法思考和处理问题的能力，保证党的决策内容与决策程序的法治化。

坚持依宪治国就必须实施宪法，实现人权受到尊重和保障、人的尊严受到维护的生活；坚持依宪治国就必须高举社会主义法治的大旗，实现“两个一百年”奋斗目标；坚持依宪治国就必须维护宪法的权威，确保国家权力的合法有效平稳运行，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。党是否尊重宪法，执行宪法，对于中国宪法实施来说是非常关键的。最根本的是，执政党不是国家机关，不宜直接行使国家最高权力，而是要让党的领导干部和党员尊重全国人大，尊重宪法程序，这样才能真正把中央到地方的所有执政行为规范好。要让法律有权威，以能够有效约束权力。

美国的大法官总是随身携带着宪法，甚至睡觉的时候，都把宪法放在枕头下面。在德国，有的百货商店的玻璃上，不是挂广告，而是把德国基本法第一条“人的尊严”条款刻在上面。宪法已经生活化了，你到任何一个地方都能体会到宪法的存在，在博物馆，在宪法纪念日，在很多免费发放的宪法手册里。宪法文本并非单纯是法律文件，它代表了一种国家精神。弘扬宪法文化应从尊重宪法文本开始，我们呼吁携带、阅读、熟背宪法文本，宪法的规定至少应成为公职人员基本的法律常识。每个国家的宪法都应该体现这个国家共同体基本认同的价值观。因此，今后一段时期，宪法发展的总体趋势是继续凝聚社会共识，重建社会信任，普及宪法知识，高度重视依宪治国理念对国家治理的重要意义，增强公权力部门与民众之间的相互信任，以宪法价值为基础推动法治的发展。

三、依法执政首先要依宪执政

我们党在长期执政实践中，围绕靠什么执政、如何执政这个重大课题，不断总结和运用正反两方面经验，借鉴世界上一些执政党兴衰成败的经验教训，提出了依宪执政的基本方针。依宪执政的提出，使党根据宪法治国理政成为新的历史条件下党执政的一个基本方式，开启了依宪执政的新阶段。

1．依宪执政的必要性

政党政治是现代政治的基本形态，但中国政党的产生、发展轨迹与西方政党却有着显然的区别。中国执政党执政的“合法性”并不依靠周期性的选举“授权”，而是来自于“革命成功的事实”和“改革开放的实效”，党缔造军队、创立国家的事实即使党成为国家、军队的当然领导者。

必须看到，市场化的经济改革、利益格局的分化重组、社会结构的重大变迁、公共领域的日益开放、维权行动的蓬勃兴起、网络空间的巨大活力、政治生态的日趋成熟和理性等等。执政党依法执政必须处理好“党法”与国法、党权与国权、党员责任与公民义务等关系。既要保证党的意志不能超越于宪法、法律所代表的国家意志，又要保证一切党组织和党员个人的活动都要接受法律的约束，还要保证党的职能与国家机关的职能有明晰的界分。

宪法共识是最根本的国家共识。在中国当下这样阶层众多、利益多元的社会环境里，人们的观念、见解必然形形色色。如何避免因观念的歧见造成行动的冲突，如何防止因利益的纷争引发彼此的对抗，如何消弭各人自以为是而带来的社会混沌无序，意识形态、宗教信仰、道德、法律无疑都是重要调节手段。但只有通过理性协商、全民讨论并借由一套缜密的立宪程序外化而成的宪法，才能凝聚全民最大的共识，并具有最强的稳定性、权威性。宪法乃一国之根本大法，是治国安邦的总章程。

依宪执政为执政党提供了最坚实的合法性基础。打江山、坐江山，改革开放的政绩实效曾是执政党执政的重要依据，但依宪执政则是执政党未来长期执政的最重要前提。宪法能把执政党的意志转化为人民的根本意志，实现党的意志和人民意志的根本统一；宪法确立党的民主与人民民主发展的轻重缓急秩序，避免中国民主发展陷于民粹和僵滞；宪法确立了执政党的宪法地位，使执政党的领导有了宪法和法律的支撑与保障；宪法要求“一切政党和社会组织必须在宪法和法律范围内活动”，从而能够厘清党的行为与国家行为的边界，确保宪法和法律的严肃性和权威性。

依宪执政是依法执政的前提，是依法治国的具体要求。在倡导奉行“依法治国”方略的今天，共产党对国家的领导的实现，是以合乎宪法和法律为前提的，这也就对党的领导的实现提出了新的要求，即党在对国家进行领导的同时，如何通过遵守宪法，并根据宪法规范自身行为。共产党作为革命党，对中国革命的领导主要是通过其先进性表现出来的。而作为执政党，除了其固有的先进性外，还要求其执政的合宪性与合法性，即通过宪法和法律程序，将党对国家政权的领导纳入程序化、制度化和规范化的范畴。其核心就是共产党必须依法执政、依宪执政。

2．依宪执政的意义

依宪执政的提出和落实具有里程碑意义。首先，依宪执政方为真正意义上的法治国家。法治的精义在于良法善治，而宪法是法之统帅，是国家的根本法，是具有最高的法律地位、法律权威、法律效力的法。正所谓皮之不存毛将焉附，如果宪法的地位得不到保障，宪法的权威得不到维护，宪法的效力得不到体现，整个法治大厦亦无从构建，法治国家就会沦为空谈。

其次，依宪执政方为科学执政。宪法凝结了一国的最高理性，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。讲宪法就是讲科学，遵守宪法就是

尊重规律。尤其是在我国，宪法以根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，是新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。只有依据宪法来执政，才能坚定不移地举好旗帜，才能不折不扣地反映人民的利益和意志，才能扎扎实实地体现党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策。

再次，依宪执政方能政通人和。宪法是党和国家对人民的承诺，只有依据这份承诺来治国理政，执政活动才具有正当性，执政党才不会失约于民、失信于民、失尊于民，国家政权才能具有凝聚力、向心力和公信力，国家政令才能令行禁止，党和人民的关系才能融洽。

第四，依宪执政方能实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。只有依宪执政，才能广泛地吸纳、整合、表达民意，并通过立法程序将党的意志和政策变成国家意志和法律；才能将党的领导融入人民代表大会制度这一根本政治制度之中，并通过权力机关的立法权、人事选举罢免权、重大事项的决定权和监督权实现党对国家的领导；才能使党对国家的领导方式与宪法所规定的国家权力运行方式协调、统一起来，确保行政机关依法行政、司法机关依法独立公正地行使职权。

最后，依宪执政方能紧跟时代前进步伐。综观世界各国的发展趋势，依宪执政是必然选择和普遍做法。我国宪法具有与时俱进的品格，经过1988年、1993年、1999年、2004年的修正，做到了不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果，因此具有持久的生命力。依据这样的宪法来治国理政，就能保证紧跟时代步伐。

3．如何做到依宪执政

依宪执政要求我们党在治国理政过程中树立宪法理念，弘扬宪法精神、尊重宪法价值、维护宪法权威、遵守宪法规范、保障宪法权利、捍卫宪法尊严。将依宪执政作为新时期我们党执政的新思维，是对人类政治文明发展规律的深刻把握，是对人民关切和愿望的积极回应，是对历史使命和社会责任的直面与担当。

中国共产党执政的基本目标是尊重和保障人权，依法保护宪法所确认的公民权利和自由。中国共产党作为中国唯一的执政党，其现阶段的执政目标是否具有合宪性，首先要看它是否适应了这一时代发展的基本要求。在作为革命党阶段的目标完成后，如何实现作为执政党阶段的目标，是中国共产党所必须面对和解决的。而从当代社会发展的主流趋势来看，尊重和保障人权，尤其是公民的生存权、发展权，是现代国家的基本目标，也是现代宪法的核心价值，同时也是衡量一个政党执政目标合宪性的标准。

执政党的执政理念是按照党的领导、依法治国和人民当家作主的有机统一原则，把党的各项工作纳入宪法和法律的轨道。自觉遵守法律，增强法律意识，依法行使权力，在依法执政的理念下实现共产党执政与领导和支持人民当家作主的有机统一。执政党的活动方式为协调、对话、妥协、避免冲突、消除危机、巩固政权。执政党建立宪政平台，其本身在宪政体系之内活动，不自外于法律，意识形态动员逐渐淡出，取而代之者为法律至上，依法治国。

执政党依法治国方略要求党的各级组织和领导人都必须严格依法办事，牢固树立权力是人民赋予的观念，权力必须接受人民和法律的监督与制约的观念，在法律面前人人平等的观念，违犯法律就应受到法律制裁的观念，自觉而坚定地成为遵守法律、执行法律、维护法律的模范，不允许有超越宪法和法律的特权。宪法能否得到切实有效的贯彻实施，关键是执政党首先遵守宪法。

执政党执政地位的合宪性，是依宪执政的前提。在现代民主国家，任何一个执政党的执政地位，都是由宪法和法律赋予的。从中国共产党的历史来看，它的执政地位是在领导中国人民夺取全国政权之后获得的。党执政的合宪性是具体的、历史的、发展的，而不是一劳永逸的。党要长期维护、巩固自己的执政地位，除了在宪法上对执政地位进行确认外，还必须在实际执政中做到合乎宪法、顺应民心。

执政党对国家的领导必须遵循宪法，党的意志首先必须通过宪法转化为国家意志后才能获得普遍的承认与遵守，加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。全党特别是领导干部要牢固树立法治观念，坚持在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。加强和改进党对政法工作的领导，保证司法机关依法独立公正地行使职权。

执政党决策过程的合宪性，要求推进决策的科学化、民主化和法治化，加强党对人大立法工作的指导，支持人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政的职能，督促、支持和保证各级国家行政机关依法行使职权，支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，形成权责明确、互相配合、互相制约、高效运行的司法体制，为在全社会实现公平和正义提供法制保障。

执政党必须在维护宪法权威，保证宪法实施，使宪法的效力在社会生活中得到更现实、更直接地体现，使宪法的最高地位得到真正的体现，明确宪法全面有效实施的具体方式，在宪法的稳定性与适应性之间找到平衡点，明确违宪的责任和追究主体。

依宪法执政，通过人民代表大会制度的途径，以民主法治方式治国，是增强执政能力的根本途径。所以，增强党的执政能力需要进行政治体制改革和一系列的制度建设。而判断党的执政能力的标准，要看对依宪治国的认识和实施宪法的能力，对人民代表大会制度的运作程度，对法治的治理水平。

（本章完）