第十一节 国企改革由“设计图”走向“施工图”

第十一节 国企改革由“设计图”走向“施工图”

2015年9月13日，中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》正式印发。历时四年、百易其稿的这份文件，从5个方面提出了30项具体指导意见。其中，明确国有企业改革的主要目标，要在2020年形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制；将国有资本布局结构更趋合理，培育一批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业，使国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。

一

回顾30多年的改革开放史，实际也是一部国企改革史。从改革之初的放权让利，到建立现代企业制度、确立国有资产监管体系，国企改革发展不断推进。

经有关部门统计，截至2014年底，中国各类国有企业共有15.6万户，中央企业约为5.2万户，地方国企约为10.4万户，国企数目居全球之首。国有企业净利润已达248万亿元，其中，中央企业利润总额1.36万亿元，进入《财富》世界500强的中央企业达47家。

2015年以来，中国经济步入新常态，中国企业发展也呈现诸多新特征，从2015年中国企业500强数据看，中国企业的大规模扩张步伐明显放缓，企业绩效总体也不乐观，企业亏损面增至十年来最高，净利润增速、利润率都处于低增长阶段。

习近平总书记多次对国企改革发声，指出国企特别是中央企业，在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域要占据支配地位，要成为国民经济的重要支柱，要“必须搞好”。李克强总理也多次强调国企改革的重要性和紧迫性。

当前，国企改革正在按照党中央、国务院的全面部署，在《关于深化国有企业改革的指导意见》的指导下，按照既定方针推进，各项配套改革措施正在细化和逐步落实。

在落实过程中，专家认为，当前国有企业改革的主导层面，应当由国有企业自身，转向在国家层面推进国有资产实现形式的资本化；国有企业改革不再是政府机构“如何改进对国有企业的管理”，而是由“管企业为主”转为“管资本为主”，这是深化国企改革的重要突破口。

由“管企业”到“管资本”，虽几字之差，但意义却截然不同。“管资本”可以实现政企分开、所有权与经营权分离；可以优化国有经济布局，提高国有资产运营效率，提高投资回报率，实现股权在各国有企业间的重新配置，让国有资本的投资运营始终受到强财务约束，有利于国有企业完善现代企业制度。

“管资本”还将从根本上理顺长期困扰我们的政府、市场和企业的关系，化解体制转轨中的诸多矛盾。国有资本的预期效能主要通过市场而不是行政力量来实现，要使国有资本具有“亲市场性”，从而保障我国在保持较大份额国有经济的情况下，“使市场在资源配置中起决定性作用”。

“管资本”的实质就是要企业学会当“老板”，原则上不再管企业的具体经营，“老板”在监管体制和改革思路上要有新的变化。董事会作为出资人代表，直接聘任总经理，逐步建立一套现代企业制度。

那么如何实现“管资本”呢？重要的管理思路之一，就是建立国有资本投资、运营公司专业平台，让国企管理增加一个层级：从原来的“国资委—企”变为“国资委—国有资本投资（运营）公司—国企”三层结构。由“管企业”转为“管资本”后，国有投资运营机构的所有权与企业法人财产权分离。这就解除了国有资本与特定企业的捆绑关系，能够让企业自主决策、做强做大，国有资本追求投资收益，能有进有退地自由流动。而现有的中央汇金公司是一个较好的国有资本投资公司的模板。

“管资本”的另一条思路，是“以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转换，变现的国有资本用于更需要的领域和行业”，让更多的国有资产可以转让、出售，政府以所得资金偿还债务或者填补社会保障体系欠账。

在这样几种思路的设计指导下，可考虑国有企业除少数向投资运营公司转型外，应重组存续业务、剥离办社会职能、引进新的投资者，整体改制为股份制公司，使国有资产资本化、股份化，具备条件的证券化。另外，让国有资本的管理职能与运营职能分开，委托专业的投资运营机构运作，由独立的监督机构对其进行评价和监督。

二

2003年4月，国务院国有资产监督管理

委员会正式成立。它的成立不仅要管好近15万户国有企业、近20万亿元国有资产、4000多万职工，还要建立健全国资监管体系、推进国有企业改革发展、推动国有经济布局结构战略性调整，解决国有企业多头管理，无人负责的管理状态，最终实现国有经济与市场经济融合。

2003年5月，国务院第8次常务会议讨论通过了《企业国有资产监督管理暂行条例》。《条例》赋予国资委“对企业负责人任免、考核和奖惩”“承办政府交办的任务”等职责，以及“推进结构调整、推进管理现代化、建立现代企业制度”等义务。

2008年10月，第十一届全国人大五次会议通过了《企业国有资产法》，这部法律赋予国资委履行出资人职责。从此，国资委集出资人和监管人双重身份于一身。国资委整个管理体制以及配套的监管体制，都是以管资产和管企业为主。

2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确要求“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。

2014年7月，在国资委启动的“四项改革”试点中，国家开发投资公司、中粮集团被确定为改组国有资本投资公司的试点单位。社会各界尤其是资本市场对国家层面的国有资本授权经营体制改革，有着极大的期盼。

随着国企改革的不断深入和形势发展需要，2015年以来，在各类中央企业中，直接由国资委管理的有100多家，财政部直接作为出资人的有6000多家，间接作为出资人的有4万多家。管理央企的两大主体分别是国务院国资委和财政部。其中国资委管理中石油、中石化、中国移动等特大型实业央企。财政部企业司管理中国铁路、中国邮政、中国烟草等部分特大专营型国有企业。中央汇金则通过持股方式管理多数特大型金融国有企业，如工农中建四大银行、新华保险、国泰君安证券等。

2015年9月，《关于深化国有企业改革的指导意见》的正式颁布和随后国企改革“1+n”方案陆续出台，使国资管理重点更加清晰，那就是重点管好国有资本布局、规范资本运作，提高资本回报、维护资本安全。

为了更好地使国资委从“管企业”转变为“管资本”，专家建议应建立权力清单和责任清单，并由企业自主经营决策的事项归位于企业，延伸到子企业的管理事项归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。而国资委领导下的国新控股、国开投、中国诚通三家运营国资的公司，逐步改制并再组建新的公司。并且，经营性的国有资产将集中统一监管，建立覆盖全部国企、分级管理的国有资本经营预算制度。实现国资委—国有资本投资（运营）公司—竞争类央企，财政部—国有资本投资（运营）公司—公益类央企的一个三层次的国资管理体制框架。

三

2015年10月26日，党的十八届五中全会召开，全会听取和讨论了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》报告。《建议》对国有企业改革的主要目标要求是，到2020年在国企改革重要领域和关键环节取得决定性成果，新一轮国企改革将成为国企发展以及整个国民经济发展的动力。希望通过五年改革，大多数央企能够发展成为混合所有制企业，提升央企的竞争力，做强做优做大中央企业，在国有资产管理方面取得新突破。

《建议》给未来五年的国家发展绘制了蓝图，给国企改革提出了要求和奋斗目标。

目前，北京、上海、山东等地正在加快国企改革步伐，并将优化国资监管体系成为改革重点，继续深化混合所有制改革、薪酬改革和员工持股改革等。

其中，中粮集团和国家开发投资公司作为国有资本投资、运营公司试点，正积极部署和推动改革方案落地。

2015年4月，中粮集团主要领导在博鳌论坛期间曾表示，中粮集团的投资平台中粮国际对荷兰粮食贸易商尼德拉、香港来宝农业的整合已经进展到业务层面，预计5年内实现两家海外公司业务与中粮原有粮油糖资产的整合，并推动整合后的三方资产整体上市。

最近，公司将加快推进股权多元化，在引入产业、基金、民营、外资等各种资本的同时，通过实现国际化全产业链、业务板块分拆上市、引进职业经理人等举措，将中粮打造成一家以粮油食品为核心主

业的国有资本投资公司。

另外一家试点国家开发投资公司，于2015年9月底召开了改革总体方案动员会，主要领导在会上表示，此次会议既是改革方案的宣讲会、学习会，也是改革的启动会、动员会。国投公司准备进一步优化业务结构，推动形成基础产业、金融及服务业、前瞻性战略性产业、国际业务四大战略业务单元；按照“小总部、大产业”的原则，重新梳理总部职能，加强监督，重塑总部组织架构；建立市场化运营机制，进一步激发企业活力。

国投公司还表示，面对新形势、新任务、新业务、新要求，试点改革工作要突出问题导向，适应市场化、国际化、现代化以及新常态的要求，发挥好国有资本市场化运作专业平台的作用，提升服务国家战略能力，将公司改组为国有资本投资公司，成为国家授权经营国有资本的公司制企业。

另外，上海、山东、江西等省市正在制定国企改革相关细化方案。

2015年9月中旬，随着国企改革顶层设计方案的出台，作为地方国资重镇，上海率先推进国企改革。上海爱建集团迈出了上海金融国资改革的第一步。爱建集团主要股东上海国际集团已选定均瑶集团为协议转让其所持股份之预受让方，如转让完成，均瑶将成为爱建集团的二股东。此次交易达成，也将是近年来上海国资首次出让金融资产。

2015年以来，江西改革激发国资国企活力，在经济下行压力下，全省出资监管企业经济运行质量、速度、效益都居全国平均水平，营业收入、利润总额排名好于资产总额排名。

江西着眼产业发展和国资布局结构优化，盘活存量、引进增量，推动省属国有资本开放性市场化战略重组，完成了凤凰光学、昌河汽车、江钨等五大集团的战略重组。中国电子科技集团全资子公司中电海康集团“入主”凤凰后，近期投入5亿元，中长期投入20亿元，力争2020年实现百亿销售收入的目标。

从这些国企改革动作来看，地方国企改革措施主要有三条。一是通过组建国有资本投资运营公司、推进国资兼并重组、国资划转社保基金统一运作等。二是通过集团资产注入上市公司平台、集团资产通过旗下上市平台实现整体上市、非上市国企通过“借壳”实现部分或整体上市、ipo等。三是通过非公开发行引入多元化投资主体、高管和员工持股计划等。

其中，资产注入等实质性改革最获得市场追捧，目前各省省属企业的资产证券化率普遍在20%～40%。截至2015年10月，已有20多个省市出台了提高国有资产证券化率的具体目标，各地国资委所属企业集团资产逐步向上市公司注入。

四

2015年11月4日，国务院正式发布《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，这是继国企改革顶层方案之后亮相的第二份配套文件。

《意见》指出：改组组建国有资本投资、运营公司，主要通过划拨现有商业类国有企业的国有股权，以及国有资本经营预算注资组建，通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，促进国有资本合理流动，实现保值增值；或选择具备一定条件的国有独资企业集团改组设立，以服务国家战略、提升产业竞争力为主要目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，通过开展投资融资、产业培育和资本整合等，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构。

《意见》还指出：开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点工作。中央层面开展由国务院直接授权国有资本投资、运营公司试点等工作。地方政府可以根据实际情况，选择开展直接授权国有资本投资、运营公司试点工作。

有关专家认为：“对投资、运营公司进行多层次扩围的大方向应当是，根据企业功能定位和现行管理归属，成立多个国有资本投资、运营公司，再逐步实现对国有投资、运营公司统一监管，从长远看，可能会出现一个‘大国资委’。”

专家还认为，除了组建国有资本投资、运营公司外，推进国有资本优化重组也将是一大重点。

总之，国资管理体制改革作为本轮国资国企改革的核心，从“管企业”到“管资本”的转换过程中又迈出了一大步，国资监管体制的改革和职能转变，对资本市场会产生深远影响。

当前，国企改革从“设计图”已进入到“施工图”。国企改革将会以第一批试点和市场化程度较高的地区这两条主线为突破口，进而带动整个国企改革进入新的阶段。

（本章完）