第四章 权力体系内部防治腐败的基本策略_四、建立新型的权力监督体系

四、建立新型的权力监督体系

当出现权力腐败问题时，人们往往会反思、追问：监督到哪里去了？问题的实质就是：权力监督的缺位。的确，依靠权力监督维护权力的正常运行，这是防止腐败的重要方法。

权力监督是一个古老又常新的话题，在腐败多发时，更是一个社会热点。权力监督在中国古代就已经存在了，比较早的记载是西周时期，周武王为了防止商纣王之子武庚造反，实施了“三监”制度。这种监督制度成为秦汉时期监察御史和刺史制度的源头，后世的唐、宋、元、明、清等朝代的监督制度都有不同程度发展。当代中国，已经建立了比较完善的监察制度体系，主要有监察监督、纪委监督、法律监督、人大监督等，对于打击和遏制腐败起到重要的作用。结合当前反腐败斗争的形势，习近平同志深刻地指出：“有权力的地方必须有监督，没有监督的权力必然导致腐败。”“有了监督，领导干部就可以在自律的同时再加上一把保险锁。”权力监督依然是防治腐败的基本方法。

1．我国权力监督体系中存在的主要问题

权力监督属于同体监督，主要包含两种基本含义：一是同一权力体系内上下级权力之间以及同级权力之间的监督，二是不同权力体系之间的相互监督。在以阶级利益对抗为基础的社会，拥有不同权力的统治阶层为了各自独特的利益，容易相互勾结，因而，权力监督必然会缺位，导致吏治腐败，这种情况是中国封建专制社会不断重演的一种形式，并形成了所谓历史周期律。在中国特色社会主义条件下，权力监督也发生缺位的现象，生成了大量的腐败行为。究其原因，既有封建传统因素的影响，也有市场经济的负面效应对权力体系的冲击，等等，致使部分权力主体的行为偏离了正确的方向。从监督体制上说，我国的同体监督主要存在以下问题：

第一，纵向的上下级之间的监督成本高，经常发生“缺位”现象。从中央和地方之间的关系来说，我国实行的是单一制中央集权制，地方政府的权力部分或者全部来自于中央政府，中央政府是唯一的主权者，地方权力从属于中央，双方构成了明确的领导与被领导的关系，中央政府对地方政府拥有无可争议的监督权。也就是说，中央政府可以从上而下，通过层级节制的方式来保障公共权力的正确运行，维护权力体系的统一性。但是，中国特殊的国情决定中央政府无力监督各级地方政府和官员的全部行为，因此，只能通过授权的方式，把权力以及监督权力下放，一直到乡镇一级。类似的，省对市、市对县、县对乡镇，都存在监督缺位的问题，即上一级权力都不可能对下级的各项事务都事无巨细地进行监督，监督缺位是一种必然。下级对上级的监督就更加困难，因为，每个个体的权力来源于上级的任命（或提名），在认识的浅层次上，无法把手中的权力与为人民服务宗旨联系起来，因而，他们会把对上级领导负责、让领导高兴变成运用权力的最高标准，下级对上级的监督就完全失效。即使想对上级领导进行监督，也可能出于恐惧、担心报复等因素的影响，也就睁一只眼闭一只眼了。另外，中国权力体制的信息主要是由上而下的纵向流动，下级的信息量少，上级信息量大，双方之间的信息不对称决定下级难以监督上级。

第二，横向的权力监督软弱，极易流于形式。我国实行议行合一的体制，一府两院派生于人大，并对人大负责，接受人大监督。人民代表大会制定法律法规和相关决议，扮演着决策者的角色，一府两院是执行机构。可是，在机构设置上，同级党委与政府高度同构，比如，地方行政首长往往同时拥有党委副书记的身份，在整个权力体系中居于“二把手”的地位，这种设置必然导致行政权力比较强势，人大、审判机关、检察机关则受制于政府。这样，形式上是平行的机构转化成上下级的关系，也就是说，其他机构监督政府的本质是下级对上级的监督，下级对上级监督中存在的弊端就以改变了的形式再现出来。各级人大代表在闭会后回归原工作岗位，多数代表只能局限于自身的职业实施监督行为，而无法以代表的身份专职监督公共权力。从代表的素质上看，人大代表的提名和选举多侧重于政治素质，而在专业素质上还远远不够。比如，关于政府财政预决算方面，多数人大代表无法从管理和技术的角度提出合理的意见和建议，而只能人云亦云，变成了一个单纯的投票机器，等等。这样，横向的权力监督也比较薄弱，公共权力的运行也必然出现这样或那样的问题。

第三，党政职能不分，导致执政党的监督无力。在现有体制下，权力越大、级别越高，权力就越集中，监督就越难。以纪检部门为例，纪检部门派生于同级党代会，对本级党代会负责，因此，纪检的重要职责之一是监督本级党政一把手，但是，现有的权力配置的结果是把同级监督变成了下级对上级的监督，导致了“在场的”监督虚位。虽然在纪检部门的运行方式上进行调整，要求纪检在向本级党委报告的同时，必须向上级纪检部门报告，但并没有改变纪检部门现有的地位和状况，因此，其监督行为依然受到很大的制约而缺乏相对独立性。尤其是在处理一些具体问题上，本级党委依然起到重要的、甚至是决定性的作用。现实中也确实有党政一把手干涉纪检工作的行为，甚至践踏法律，庇护腐败分子。

社会主义制度解决了同体监督的根本问题，但各种体制性的问题还很多，反过来对公共权力的本质造成了不良的影响，因此，要对公共权力的各个子系统之间的关系进行改革，通过体制性的安排与设计，在完善上级对下级监督体系的同时，注重构建横向的权力监督体系，全面遏制腐败。

我国公共权力可以分为党委、人大、政府、司法四个系统，四个系统不是并列的关系，其中，党委通过政治、组织、人事等方法，实现党对其他各

个权力系统的领导。执政党对公共权力的监督带有上级对下级监督的意义，因而是第一位的、最有力的同体监督。

2．依法提高执政党的权力监督能力

党的领导贯穿于整个权力体系中，在决策、执行方面已经形成了一套完整的理论体系，并积累了丰富的经验，我们党正是依靠在决策、执行方面的巨大优势，带领中国人民取得革命的胜利，并开辟了中国特色社会主义道路。近年来，我国的腐败问题呈现高发态势，不仅对执政党的决策和执行能力提出了新的要求，更直接的是对权力监督能力提出了新的考验，这一点恰恰是执政党亟待提高的一个重要方面。因为，以往，我们主要通过高效率的层级节制，实现对权力的有效监督，如今，这种方式已经不足以解决权力监督中存在的问题，而需要以改革的精神，全面审视权力监督中的问题，切实提高执政党的权力监督能力。

第一，转变观念，突出加强执政党的民主制度建设。在社会主义条件下，民主既是手段，也是目的，因此，应当以民主原则构建新型的政党权力体系。我们党的组织原则是民主集中制，即民主基础上的集中与集中指导下的民主。民主集中制的前提是民主，没有民主的集中，实质就是独裁和专制。没有集中的民主，或者导致无政府主义，或者导致多数的暴政，或者导致组织的分裂、解体。二者结合的关键在于“集中”的来源和依据，只有根源于民主的集中才是合法的。因此，应当把民主置于政党建设中的基础性地位上来。通过党内民主制度建设，就可以实现在尊重多数人的意见的同时，保护少数人的合法权利，为每个党员提供强大的制度保护，解除党员实施监督行为时的后顾之忧，使每个党员敢于监督，为政党监督提供最有力的支持。

第二，改变现有党内权力结构模式，为公共权力建立制衡监督结构模式提供示范和借鉴。在党内，我们党已经建立了一套完整的权力体系，形成了比较稳定的权力运行模式。在市场经济条件下，这套权力体系也应该进行改革，适应时代发展的要求，即在党内构建决策、执行和监督的权力结构模式，形成决策、执行、监督各司其职的、稳定的党员干部队伍。我们的党员有着共同的信仰、严密的组织纪律性，在实践中，党内权力体制改革先行一步，可以积累经验，及时发现和改正党内权力体制改革中出现的问题，把对社会的负面影响降到最低的程度，为全面改革公共权力结构开辟道路。

第三，建立专职的权力监督机构，强化党的监督的专业性和规范性。党的各级纪律检查机关是专职的权力监督机构，接受本级党委的领导，结果则承担了本级党委安排的其他一些工作。这些工作必然分散纪检的精力和注意力，把有限的人力、物力资源用于纪检以外的工作中去了。纪检监督固然是政治监督，但政治监督并不能替代权力监督中的专业技术性问题，因此，所谓专职，不仅包括分工的明确性，同时包含着纪检人员的专业技术素养的培训与提高，比如，如何发现腐败线索，采用什么方式依法取证、审问，如何把握犯罪者心理、攻破罪犯的心理防线，剖析腐败根源，掌握相关法律知识等等，这些都需要专业知识的支撑。依靠高水平的专业技术，打造与决策权、执行权相提并论的监督权，这是专职监督机构提升在权力体系中的地位的一条极其重要的途径。当然，在纪检部门接受本级党委和上级纪检部门双重领导的体制下，加大垂直领导的分量，对于提高监督的地位具有重要的作用。十八大以来，我们党在监督机构实行派驻制方面取得了重大进展，党的监督机关派驻成为重要的监督形式，中央巡视组对于构建完善的监督体系起到重要的补充和推动作用。有的人认为，可以采取纪检独立的方式，摆脱地方党委的约束，独立行使监督权，这种想法有一定的道理，但问题是，这种设计很容易导致党内冲突，妨碍地方权力体系的正常运行。因此，比较可靠的途径是：各级纪检部门以对上级纪检部门负责为主，对同级党委负责为辅的原则，提升纪检部门在本级权力体系中的地位。

总之，提高执政党的权力监督能力是提高执政能力的重要组成部分，提高专职监督机构在权力体系中的地位以及提高专职监督机构的专业技术素质是提高监督能力的前提和保障。

3．依法提高人民代表大会的监督能力《中华人民共和国宪法》规定，一切权力属于全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，全国人民代表大会是国家最高权力机关。人民代表大会既是决策机构，也是监督机构。一府两院派生于人民大表大会，对人大负责是一府两院的首要职责，只有这样才是正确地坚持了党的领导。在这种权力模式中，人大的监督对象包括了一府两院的所有的权力。在实践中，人大发挥的监督作用受到了很大的制约，与其应有的法律地位还不相称，相比政府和司法机关，不仅没有什么优势，反而还难以达到平等地位，因此，人大在发挥监督作用方面备受诟病。究其原因，主要有以下两个点：

一是个别领导打着坚持党的领导的旗号，把人大接受党的领导等同于党的附庸。这种情况在领导者实施个人专制的时候最充分地表现出来。如，有的地方，党政一把手大权独揽，重要的人事任命、政府决策等等都出自个人的意志，人大仅仅充当了实现领导者个人意志的工具，人大唯一的作用就是把个人意志合法化。在这种情况下，人大的监督作用已经无从谈起。

二是人大内部设置的监督机构力量软弱。人大设立的各类专门的监督机构，与政府和司法机关的相关机构重合。即使完全信任人大各个监督人员的政治立场，相比政府机构的专业人员，这些人的专业技术能力普遍偏低，低层次的技术水平是无法理解高层次技术中包含的具体内容，更无法发现其中的“猫腻”，也就无力实施有效的监督，因此，这些监督机构中滥竽充数

的人只能任由腐败者以合法的名义谋取私利。一个有代表性的案例——“郭京毅式立法腐败”，原商务部条约法律司原巡视员郭京毅开创了立法腐败的先河，他利用手中修改、解释商务法律法规的权力，极为隐蔽地按照行贿者的需求设计和解释法律制度。在这个过程中，法律监督已经缺位了，缺位的原因只能是相应的法律监督机构无法从专业的角度揭示出郭京毅设计和解释法律的本质。也就是说，没有高层次的专业技术队伍，人大监督只能落空。

因此，提高人大监督能力是实施权力监督的必然要求。必须要坚持和落实我国宪法和法律赋予人大的地位，把党的领导与领导的个人意志区别开来，维护人大的独立性、权威性。人大实施监督的唯一依据在于宪法和法律，基本要求是一切权力都必须在宪法的框架下行使，必须符合宪法的规定，不得违宪，人大对行政权的监控约束具有绝对的权威，包括执政党在内的一切政党也都必须在宪法和法律的框架内开展活动，而非超越宪法，更不能把党的领导与宪法和法律对立起来。因此，只有把党的领导与宪法、法律统一起来，才能确立人大在权力监督体系中的地位。

从人大监督的内容上看，主要是监督宪法、法律、决议、命令的执行情况，有权改变和撤销违法和不适当的行政法律性文件、决定、命令和指示，听取和审查政府工作报告；审查和批准行政机关制定的国民经济和社会发展计划以及财政预算、决算，通过审议政府议案，向人民政府及所属部门提出质询和询问；视察和检查人民政府的工作，组织对特定问题进行调查；弹劾、罢免政府组成人员，等等。可见人大监督范围是非常广泛的，其中任何一种监督都包含着专业技术性的要求，因此，要实施有效的监督，首先就要培养和吸收高水平的专业技术人才；其次，可以从社会上组建各种专家队伍，补充自身队伍的不足之处。依靠两支专业队伍，可以就监督对象的任何决策提出技术性的监督意见，全面提高人大监督的水平和能力，从政治上、技术上确保权力运行符合人民的共同意志和利益。

当然，面对广泛的监督对象，人大监督机制在程序规范性上有待于进一步优化，增强人大监督的可操作性。尤其是要健全人大监督工作的程序制度，通过立法程序来规范和完善各项人大监督机制，切实发挥各级人大的监督作用。

4．依法提高司法监督的权威，强化法律监督的力量

在权力体系中，司法监督发挥重要的作用。目前，司法监督存在的主要问题有以下两点：一是司法机构在权力体系中的独立地位还受到权力的影响，有时还产生了所谓“权力大于法律”的问题，二是在实施法律监督的方式方法上还存在不足之处。因此，司法监督的力度还不够。

现阶段，我国主要由检察机关充当专门监督机关，监督公职人员违法或犯罪问题，在机构设置上，把检察机关的监督与权力机关的监督结合在一起。这种方式可以保证权力机关与司法机关的协调一致，问题在于司法独立受到了一定程度的干扰，有可能发生权力机关以党纪政纪处理那些已经触犯刑律的公职人员，使其免于刑事处罚，破坏了法律的严肃性和权威性。

要解决这类问题，一方面，必须按照我国《宪法》的规定，确保司法权力的独立性。司法机关拥有独立的办案权，包括权力机关在内的任何组织和个人不得随意干涉，这是宪法赋予司法机关的神圣职责。由于现有的权力体制，党委在干部管辖权上拥有明显的优势地位，致使某些司法人员出于个人或其他因素的考虑，在具体办案的过程中受到某些权力主体的影响。特别是涉及到权力腐败问题时，腐败者与权力机关之间的关系比较复杂，增加了司法机关依法办案的不确定性。由于司法独立受到影响，司法监督的力度就低于权力监督。可见，司法独立是实现有效监督的前提。

另一方面，要创新法律监督的方式方法，把权力的运行纳入法制化的轨道上来。在实行立法、司法和行政三权分立的国家中，三种权力处于同一个层次，司法不需要对议会和政府负责而仅仅对宪法和法律负责。在当代中国的公共权力体系中，司法机关的权力地位低于政府和人大，但是又承担着监督权力运行的合法性的职责，这的确是一个难题。在不打破现有权力体系的情况下，可以创建一种新的运行机制，把司法监督与人大监督结合起来，对政府的一切行为进行合法性监督。如，依据法律界定权力运行的具体领域和范围，合理处置权力盲区问题，等等。其中，由于检察机关担当司法监督的重任，因此，应该提升检察机关在权力监督体系中的地位，确定权力机关与检察机关在处理腐败问题时的基本原则：只要公职人员触犯刑律，就必然经历司法程序才能结束，而不能以其他任何理由让犯罪嫌疑人摆脱刑事责任。

另外，政府的内部监督与前几种权力监督有所不同，但相比于其他权力，政府权力是社会生活中运用最广泛的公共权力，政府内部权力监督体系的设计和运行状况对于权力监督起到极其重要的作用。因此，这里有必要研究政府内部监督问题。

目前，我国各级政府内部都设有专门的监督机构，对政府内部权力的运行实施全面监督。监督机构的主要负责人，通常是由同级党政机关的领导成员兼任。内部监督的有效性在很大程度上取决于组织管理的科学性，最主要的是行政组织内部的责任分工、考评与制约机制。因此，推行政府内部监督，首先需要明确上下级的权责关系，强化内部各个层级的监督，防止权责不明。其次，要制定科学合理的考核标准，把部门内部考核与群众评价结合起来，力求客观公正，并依据考核结果，进行赏罚，提高行政效率，防治腐败。最后，依据公务员法等相关法律法规，约束公职人员的行为，确保公务活动符合人民对公职人员的要求，树立良好形象。

（本章完）