第十一章 基层社会矛盾化解与调解工作创新_二、行政调解创新

二、行政调解创新

行政调解是国家行政机关处理民事纠纷的一种方法。国家行政机关根据法律规定，对属于国家行政机关职权管辖范围内的行政纠纷，通过耐心地说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾。早在2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中就明确指出要完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。相较于司法调解的诉讼性，行政调解属于诉讼外的调解，所达成的协议均不具有法律上的强制执行的效力，但对当事人均应具有约束力。即行政调解具有主持调解的主体上的特定性、调解方式上的非强制性、调解形式上的准司法性以及调解协议效力上的非拘束性。

一般情况下，行政机关在行使行政管理职能的过程中，遇到的纠纷，基本上都可以进行调解。根据纠纷的性质的不同，调节可以归为四大类：一是基层人民政府的调解。对于民事纠纷和轻微的刑事案件可以由基层人民政府（如乡镇人民政府和街道办事处）的司法助理员负责调解。司法助理员是基层人民政府的组成人员，也是司法行政工作人员。司法助理员的工作职责就包括：管理人民调解委员会工作，并指导检查民间调解工作，参与调解疑难纠纷，接受、处理有关人民调解工作的来信、来访。二是国家合同管理机关的调解。根据《中华人民共和国合同法》的相关规定，当合同当事人对合同内容存在争议时，可以约定仲裁，也可以向人民法院起诉。国家各级工商行政管理机关是国家规定的合同管理机关，合同当事人间的经济纠纷，可以向工商行政管理机关申请调解。三是公安机关的调解。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理的行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理。《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第八十九条规定，对属于前款规定情况的道路交通事故，交通警察可以适用简易程序处理，并当场出具事故认定书。当事人共同请求调解的，交通警察可以当场对损害赔偿争议进行调解。四是婚姻登记机关的调解。《中华人民共和国婚姻法》规定，男、女一方提出离婚，可由有关部门进行调解或直接向人民法院提出离婚诉讼。所以，婚姻登记机关也可以对婚姻双方当事人进行调解。

国家行政机关通过耐心地说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾，这种方法古已有之。早在周王朝时期，国家就专门设立了“掌管万民之难而谐和之”的“调人”之职。新民主主义革命时期，各个革命根据地的基层人民政府都负有调解民事纠纷和轻微刑事案件的职责。新中国成立后，随着我国民主与法制建设的不断完善和加强，调解制度也走上了一条不断完善和发展的道路。《中华人民共和国宪法》从根本上明确了人民调解委员会的地位， 1989年国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》和2002年司法部发布的《人民调解工作若干规定》，对人民调解工作的性质、任务和原则等作出了一系列的规定，明确了我国基层解决人民内部纠纷的群众性自治组织，人民调解委员会在城市以居民委员会为单位，农村以村民委员会为单位建立。1991年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》将1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》规定的“着重调解”改为“自愿合法调解”，据此，确立了我国现行的诉讼调解制度。1999年颁布的《行政复议法》取消了1990年《行政复议条例》关于“复议机关审理复议案件，不适用调解”的规定， 2007年颁布的国务院《行政复议法实施条例》明确规定两种案件可以适用调解，从而最终在行政复议中也确立了行政调解制度。

行政机关的职权通常由宪法和法律规定，主职能主要体现在行政管理与行政执法上。行政调解就是国家行政机关对经济活动和社会生活执行管理和监督的一种方式。实践证明，行政调解是一种非常快速有效的调解方式。我国每年有大量的经济纠纷和民事纠纷通过它得到合理的处理和解决。可以说，在保护公民、法人及其他组织的合法利益不受侵犯、维护社会稳定，推动社会主义经济建设方面，行政调解功不可没。

一方面，行政调解可以快捷、低廉、尊重意思自治的方式解决当事人之间的冲突。相较于法院诉讼，行政调解手续简单、即时性强、效率高、花费相对较少。从时间成本与金钱成本上考虑，当事人自然更愿意选择成本低廉的行政调解方式解决纠纷。

另一方面，通过行政调解可以间接促使行政机关与相对人之间的

和谐。行政调解若想取得预期效果，调解员就必须做到两点：一要尊重当事人，无论当事人的诉求合理与否，调解员必须有耐心，能认真细致全面地倾听当事人的诉求，会换位思考，能让当事人自愿自觉坐下来接受调解，劝导说服，化解纠纷，解决矛盾；二要依法办事，按规章制度行事，具备良好的工作能力，树立行政机关良好的工作形象，发扬为人民群众服务的精神，赢得当事人的信任，提高行政机关的执法权威，使当事人遇到问题纠纷愿意找行政机关进行调解，从而进一步建立人民群众同政府密切融洽、协调、信赖的关系。从而不仅在最低要求上完成对纠纷的解决，在更高层次上又进一步促使行政机关在更加全面彻底的意义上履行自己的职责。

同时，行政调解制度的存在可以保证社会冲突解决机制体系的和谐。社会冲突的不同激烈程度决定了其解决机制必然分为层级不同的体系。要从当事人的利益、文化和实际需求的多元化方面强调纠纷解决方式和适用规范的多元化，结合现代法治与传统文化、国家司法与当事人自治、法律规范与其他社会规范及其调整方式。因此，行政调解制度既保障了社会冲突的解决，也节约了社会成本，将更多的社会资源用于其他更为激烈的社会冲突的解决上面，实现了社会冲突解决机制内在的协调。

随着利益格局的日趋多元，各种矛盾、纠纷也相应增多，急需丰富的矛盾纠纷调解机制，而目前我国的纠纷解决体系从总体来看，存在效力不高，结构、布局不合理，过于依靠诉讼解决纠纷的问题。现行的诉讼与非诉讼解决纠纷方式缺乏互动机制，还未形成一个较为完整的解决纠纷体系，难以发挥解决纠纷的最大功效。尤其是其中的行政调解制度，存在不全面和不完善之处，给我国法治进程带来了诸多问题，如诉讼观念的极端化、诉讼案件数量激增使法院不堪重负等。在建设法治政府、服务型政府过程中，必须重视行政调解，不断完善行政调解制度，充分发挥行政调解在化解社会矛盾、增进社会和谐方面的功能与作用。

第一，在规范层面为行政调解制度设定统一的法律依据，制定一部行政调解法。我国设定行政调解的法律文件种类形式繁多，涉及行政调解的法律有近40部，行政法规约60部，行政规章约18部，地方法规约70部，地方规章约45部，另有大量一般规范性文件。有关行政调解的规定分散在如此众多的文件中，人们难以全部掌握，且程序规定简约、主体授权模糊，不仅没有统一的效力规定，就连行政调解的范围和概念都难以界定。这样的规范体系无法形成有机统一的行政调解制度，在实践中各种行政调解“各自为战”，难以形成合力。因此，加强立法工作，为行政调解提供统一的规范依据应是行政调解制度建设首先要解决的问题。

第二，确立行政调解的原则。目前行政调解在还没有专门立法的情况下，开展该项工作应该遵循一些原则，不能“和稀泥”无原则进行。一是调解自愿原则。一方面，当事人申请调解要自愿；另一方面，行政调解要充分尊重当事人意愿，行政机关不能介入任何强权的因素，当事人是否达成协议以及达成何种协议自愿，不得强迫当事人接受调解方式或调解结果。二是合法调解原则。行政机关在作出调解行为时必须有法律法规作为依据，保证当事人充分、真实地表达自己意愿和诉求的权利，公平、公正地化解纠纷，不得侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。三是效益原则。设立行政调解的一个重要目的就是其解决纠纷具有高效益的优点。因此，在行政调解中，必须避免调而不解等“和稀泥”现象的产生。四是积极主动原则。行政机关应增强行政调解意识，主动排查、化解行政争议。这些原则均应贯穿在行政调解过程中，作为指导思想加以运用。

第三，明确行政调解的范围。从社会发展的角度上看，行政调解的受案范围应不仅包括公民与公民之间、公民与法人或其他组织之间发生的民事争议，也应涵盖了公民、法人或其他有关组织与行政机关之间发生的行政争议。一方面，可以将部分行政纠纷纳入行政调解范围。从实践中看，很多行政纠纷发生的原因是由于行政机关利用其优越地位，有意识地或无意识地给当事人造成困难，而这种困难可以由于行政机关改变态度而消灭。同时，行政主体享有的行政职权并不都是职权职责的合一，其中一部分是具有权利性质的行政权。对具有权利性质的行政职权，行政主体可以在法定范围内自由处分。当然，基于各种现实因素限制，行政主体不可能对所有纠纷进行调解。另一方面，要扩大行政调解民事争议的范围。只要认为行政机关有能力处理的案件，当事人向行政机关申请行政机关必须予以调解。以下四种情况就可以进行行政调解：一是相对人对行政主体在法定范围内行使自由裁量权做出的具体行政行为不服产生的争议；二是相对人

对行政赔偿和行政补偿数额不服产生的争议；三是行政主体在行政管理或其他公益活动中，为实现行政目标而与相对人发生的有关手段和方式或相关事项的争议；四是发生在具体行政隶属关系内部各单位成员之间的有关行政争议。其中要特别强调一下劳动争议案件，目前多采用行政仲裁来解决，但是现实中通过仲裁来解决劳动争议并没有起到很好的效果，因此应多采用行政调解处理劳动争议案件。当然，行政调解也不是万能的，行政调解的范围也不是无限的，对于法律有专门规定的某些刑事争议和行政争议等，则不应纳入行政调解的范围，而应当按照专门的法律程序解决。

第四，整合行政调解组织。在实践中，基层行政调解机构存在着组织松散化的倾向。并且，由于纠纷类别的不同，人们所诉求的行政机关也千差万别，有的纠纷主体可能诉求于工商行政部门，有的纠纷主体可能诉求于土地行政部门等。尽管有的地方政府建立了所谓“大调节中心”，中心能够起到统一调配和协调的作用，但其组织的临时性制约了其职能的发挥。因此，要发挥行政调解的功能首先要健全行政调解组织。建议在行政系统内整合资源设置专门的行政调解机构，配备专门的行政调解人员。行政调解机构的工作人员必须具有专门的法律知识或较为丰富的社会经验，这样有利于提高行政调解运作的效率，推进行政调解向专门化、职业化的方向发展。

第五，健全和完善行政调解程序。调解具有灵活性的特点，但灵活性并不代表就不需要程序。如果没有程序的适当规制，就不可能有公正与合法的调解结果，并可能出现有学者所说的“合意的贫困化”现象。现行有关设定行政调解的法律法规和规章绝大部分没有规定调解的程序。只是国务院1991年颁布的《道路交通事故处理办法》简单规定了行政调解的时限、调解书的制作以及调解不成后的处理等程序性规定。另外，司法部1990年颁布的《民间纠纷处理办法》较为详细地规定了民间纠纷的“处理”程序。但从该办法第15条的规定看，该“处理”程序并非调解程序（“处理民间纠纷，应当先行调解”），而是将调解作为前置的一种裁决程序。正是这种程序的缺失，使行政调解具有很大的随意性。程序是公正、合理、及时解决纠纷的有力保证，行政调解缺乏基本程序保证，当事人很可能因程序不公而对调解结果不满，从而使调解协议难以自觉履行。行政调解必须具有基本程序保证。行政调解程序应包括：申请、受理、行政告知、当面协商、达成协议、制作调解协议书和送达程序。除了行政告知程序之外，其他几个程序都比较好理解，所谓的行政告知，是指当纠纷当事人向行政机关诉请行政调解时，该行政机关必须向纠纷主体说明行政调解必须注意的事项和正确途径，不得置之不理和随意拒绝。行政告知的目的在于：通过行政告知，使相对人明确行政调解的有关要求，帮助当事人正确地行使自己的权利，从而提高行政调解的效率。

第六，要明确行政调解的效力。行政调解除遵循合法、自愿、平等原则外，还应追求效能原则，避免久调不解等现象的产生。但行政调解毕竟不同于行政诉讼，调解结果不具有强制力。调解达成后双方或单方撕毁协议、不履行协议的大量存在。这样既浪费了行政资源，又使另一方当事人的权益保护诉求再次遭受挫折。故建议加强行政调解与司法诉讼的对接。（1）调解过程中一方或双方在确定的调解时间内无正当理由拒不到场的，或者要求终止调解以及当事人滥用调解程序以拖延履行法律义务等，调解机构应及时终结调解，建议进入司法程序，消除久调不决现象发生，避免一方恶意假借调解，使对方当事人的合法权益迟迟得不到实现。（2）一方当事人在履行时效期间反悔的，另一方当事人可以就原争议向人民法院起诉。人民法院受理后，首先对调解书的合法性进行审查，调解书中合法、合情、合理的内容，法院在判决中应给予尊重。（3）如果一方当事人超过履行时效，既不履行调解书约定的义务，又不在法定期间内向法院起诉，则调解书发生效力，另一方当事人可申请法院强制执行。

而行政复议工作中，行政复议机关就公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请的行政复议事项，或就当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷作出的行政复议调解书生效后应当可以适用强制的工作模式。

总之，随着社会的发展，我国的行政调解机制也必须有所创新，这样才能更好地服务于人民，促进社会和谐安定，促进社会主义事业的发展。因此，我国行政机关应该进一步强化行政调解机制，完善行政调解工作。扩大范围，明确责任，确立目标，完善程序，创新方式方法，强化行政法律法规，使我国的行政调解机制更加完善、更加健全。

（本章完）