第三章 行动先导：深入贯彻五大发展理念_着力破解城乡发展不协调的症结性问题

着力破解城乡发展不协调的症结性问题

彭建强

作者简介

彭建强，男，河北省社会科学院副院长、农村经济研究所所长、经济增长理论室主任，河北省社会科学联合会副主席，重点学科首席专家、研究员。

核心观点

◆ 城乡发展不协调问题的症结在于城乡要素流动与城乡人口流动不协调。

◆ 破解城乡矛盾和问题需要采取有效的政策措施，使农村劳动力和农村人口向城镇流动与农村资金、土地等生产要素向城镇流动相一致，使农村非劳动人口向城镇转移与农村劳动力向城镇转移相一致。

现阶段，我国经济社会结构正在发生深刻变化，统筹城乡发展、加快构建城乡经济社会发展一体化新格局，已成为从根本上转变发展方式、实现科学发展的必然要求和重要内容。从现实来看，破除城乡二元结构障碍，面临多种传统的和非传统的矛盾和问题困扰，特别是关系到不同社会群体利益关系的重新调整，既需要改革的智慧，也需要改革的勇气，更需要强化城乡发展一体化的公平理念。深刻认识城乡协调发展的本质含义，把握其核心和关键，着力破解城乡发展不协调的症结性问题，对于扎实推进城乡一体化发展，具有重要的现实意义。

城乡发展不协调问题的症结在于城乡要素流动与城乡人口流动不协调。近年来，我国农村经济社会发展取得了巨大成绩，但城乡发展不协调问题十分严峻。其症结在于城乡之间要素流动与人口流动存在结构性不协调或不平衡，导致城镇化进程中城镇与农村人均占有资源要素的实际差距仍在扩大，从而导致人均收入和生活水平的差距难以有效愈合，城乡发展不平衡局面难以发生根本改观。上述不协调问题表现在两个方面：一是城乡之间物质要素流动与人的流动不协调。城镇化进程中，生产要素

特别是优势生产要素由农村流向城镇是必然趋势。但是，只有当物质要素流动与劳动力和人口流动相一致时，才是健康、合理、协调的流动，才是有助于解决“三农”问题的资源优化配置。近年来进城农民越来越多，但与农村劳动力和农村人口向城镇的流转相比，农村资金、土地等物质要素向城镇流转得更多。二是城乡之间劳动力流动与人口流动不协调。当前我国城镇化率的快速提高，更多地是进城农民工这些劳动力的增加，而不是劳动人口和非劳动人口的等比例增加。农民工作为劳动力进城了，但他们的家庭人口还大都留在农村生活。从结构指标看，这是一种不协调、不和谐的城镇化，制约着社会结构的实质性转换。农村“留守儿童”“留守妇女”“留守老人”等社会问题，正是这一不协调的现实反映。

破解城乡矛盾和问题需要采取有效的政策措施，使农村劳动力和农村人口向城镇流动与农村资金、土地等生产要素向城镇流动相一致，使农村非劳动人口向城镇转移与农村劳动力向城镇转移相一致。通过协调城乡之间物质要素与非物质要素、生产要素与非生产要素的流动配比关系，促使城乡人均占有资源要素逐步达到协调平衡，逐步缩小城乡差距，最终实现城乡一体化发展目标。具体政策措施包括三个方面。第一，促进农村劳动力和农村人口进城。构建城乡一体的劳动力市场，促进农民工进城就业，实现农民工与城镇职工享有同等待遇，保障和提高农民工权益；统筹解决农民工家属进城问题，包括子女就学和社会保障，让农民工家庭作为一个社会生活基本单位，在城镇能够生存发展下去。当务之急是加快推进户籍制度改革，包括改革附加在户籍身份上的“因人而异”的福利政策为普惠政策。第二，促进资源要素向农村配置。在公共资源配置领域，优先并大力增加向农村配置；在市场配置资源领域，通过政策干预和财政

补偿，引导资源要素向农村配置。例如，在解决城乡资金流动不平衡问题上，在农村资金通过商业化金融渠道过多地流向城镇的同时，可以通过财政渠道和政策性金融渠道向农村予以回补，加大财政对“三农”的投入，通过政策调控和金融创新，引导更多信贷资金投向“三农”，采取各种手段鼓励和引导社会力量服务“三农”。第三，双向推进“人口进城”与“要素下乡”。既要让符合条件的农业转移人口逐步变为城镇居民，也要让农民有一个幸福生活的美好家园。

破解城乡体制机制障碍的实质是调整城乡关系。无论是农民进城，还是要素下乡，都涉及城乡利益关系的相对调整，需要将利益的天平向农民倾斜。从静态来看，只是对“蛋糕”的重新分配，因而是一种公平政策；但从动态来看，通过建立协调关系和良性循环，促进城乡经济社会的可持续发展，可以进一步把“蛋糕”做大，因而也是一种促进长期效率的政策。我国经济发展模式和城乡关系面临的非传统挑战，迫使我们必须通过强化公平理念，才能更好地促进效率，只有合理分配“蛋糕”才能更好地把“蛋糕”做大。从当前和今后我国经济发展所面临的国际环境来看，必须通过强化国内循环来增强可持续发展的动力，转变过分依赖投资和出口的经济发展模式，扩大国内消费需求，尽快提高社会低收入群体特别是农村居民的收入，让农民有钱可花（增加农民收入）、让农民有钱敢花（为农民提供社会保障）。构建城乡发展一体化新格局，涉及工农城乡关系的全面调整，牵一发而动全身，所以需要多方面政策措施综合配套、协调推进。例如，户籍制度改革要与劳动就业、社会保障等多方面配套制度改革协调推进；改变农民生活方式要与改变农民生产方式相适应；促进农村人口进城、提高城镇化率，需要提高城镇综合承载能力，特别是还要有产业发展做支撑。

（本章完）