四、人民代表大会制度60年的主要不足

四、人民代表大会制度60年的主要不足

（一）对党与人大的关系研究得不够

应该说，在这60年里，尤其是在改革开放以后的35年里，我们的人民代表大会制度的进步是有目共睹的。但是，我们离人民对民主政治进步的要求，还有不小的距离，我们的人大制度还有很大进步的空间。这里的原因固然有许多，其中一个重要原因是我们对党与国家机关尤其是与国家权力机关的关系研究的不是很够，调理的不是很顺。众所周知，在我们国家，没有党的领导和支持，任何重大事业的进展都是不可能的，人大制度的进展也同样如此。在党与人大的关系方面，有几个问题需要研究：一是党对国家事务有所主张怎么运作。人民代表大会在设计出发点上，就是共产党执政的平台，党对国家体系实施领导，完全可以通过建议的方式向人大提出，然后通过人大党组和委员、代表中的党员发挥作用，使党的主张转化为国家意志，以人大决定的方式通过政府和法院、检察院（以下简称府院）得到实施。但是，我们现在却很少运用这个正常通道，而是常常绕开人大直接与政府甚至两院发生关系，使得人大难以作为。二是党对府院系统的监督怎么运作。从党内的角度来看，党的纪律检查系统，完全可以对府院党的系统实行直接监督，解决违反党纪的问题。但是，涉及到国家事务方面，违反国家法律法规方面的问题，就应该诉诸于人大的法律监督、工作监督和人事监督等手段加以解决。这里，突出的是要有充分发挥人民代表大会制度作为党科学执政民主执政依法执政平台作用的意识。我觉得，这些年来，我们在这个问题上的研究是不够的，因而在思想重视和实际操作上也都是不够的。这是目前人民代表大会制度尚未充分发挥其优势的一个重要原因。解决这个问题的办法，就是要下功夫研究党与国家机关特别是与权力机关的关系问题，然后用建立具体法律制度的方式把它理顺。这应该是在推动人大制度与时俱进问题上最需要做的事情之一。

（二）对人大已有制度坚持得不够

应该说，这60年里，我们已经在人民代表大会根本制度的框架下建立起了不少可以操作的具体制度（尽管还很不够）。比如，关于代表选举中的选民联名提出候选人制度，关于国家公务人员（府院主要负责人）选举中的差额选举制度，关于代表在大会上联名提出议案由主席团决定是否列入大会议程的制度，关于依法进行质询的监督制度，关于组织特定问题调查委员会实施调查的监督制度，关于依法对代表提供人身保护的制度，等等，都尚未完全落实到位。这里的问题，有人大及其常委会由于自身的原因作为不到位的问题。比如，有的人大工作者对人大制度和人大工作的意义认识不清、觉得干着没劲，有的虽然想把人大的事情办好但是缺乏相应的知识能力素养等。也有本级党组织支持和保证不到位的问题。比如，人大应该具有的机构编制人员数量不足，造成力不从心；人大该做也想做的事情因为党委没有表态而不能进行等。还有相关部门的有些要求与法律规定之间不能衔接甚至发生抵触

的问题。比如，法律规定国家机关主要负责人的选举一般应当差额进行，但在实际上只能按照等额进行操作等。我觉得，类似的问题就属于对人民代表大会已经具有的制度坚持不够的问题。解决的方法很简单，就是既然人大制度是个好制度，那么作为各级党组织就应该忠实于这个制度，运用好这个制度；同时，作为各级人大及其常委会和人大代表、人大工作者就应该具有使命感、责任感，好好履行自己的职责。

（三）对人大具体制度完善得不够

应该说，人民代表大会的基本制度已经定型，而且它在各个方面的具体制度有一部分也比较到位了。但是，就这个制度的具体细节而言，就各个具体制度之间的衔接而言，还有很大的提升空间，就是说，人大具体制度的完善还远远不够。比如，在人大常委会重大事项决定权的行使方面，法律规定的还很不具体，哪些事项的决定权属于人大及其常委会，哪些属于政府，缺乏具体规定，以至于难以落实。比如，在人大常委会人事任免权和人事监督权的行使方面，法律规定就更为缺失，既没有党管干部与人大选举任命干部方面的衔接规范，也没有人大及其常委会如何操作的具体规定，使得宏观的法律条文难以实施。比如，在人大常委会监督权的行使方面，关于质询、关于特定问题调查、关于规范性文件备案审查的实施法律规定也不很具体，关于预算监督的法律规定也比较笼统，都难以认真而细致地进入操作。其实，我们都知道，就法律规定而言，一是需要细致具体，细致就容易落实；一是需要紧密衔接，衔接就没有漏洞。法律的实施，只要具备这两条，事情就比较好办；但我们恰恰这两方面都有欠缺。应该说，我们的人大制度目前在这方面还有许多事情要做、可做，也能够做，问题是需要有所推动，需要有所带动。

（四）对乡镇人大建设关注得不够

应该说，乡镇人民代表大会是我国最下一级的人民代表大会。这些年，乡镇人大也在进步，也在探索。但进步得不够快，探索的很艰难。其中的重要原因在于，对乡镇人大如何定位、如何建设、如何工作缺乏法律规范，缺乏具体的制度安排。据说，当初决定在县级以上地方人大设立常委会的时候，之所以没有考虑把乡镇一级人大也列入其中，是因为考虑到这一级人大的独有特点，想单独制定一部关于乡镇人民代表大会的法律。据了解情况的人士透露，至少当时彭真委员长有这个想法，但是没有来得及运作。根据我们在北京市对乡镇人大状况的调查，目前乡镇人大存在着如下一些问题：一是乡镇人大的职权定位不够清晰，行使什么职权、如何行使职权缺乏法律依据；二是乡镇人大没有常设机构，主席团的组成与闭会期间地位职能均处于模糊状态；三是乡镇人大主席及其办事机构的设置不够明确，难以有效地开展工作。这些问题的存在说明，从总体上看乡镇人大的法律地位、制度地位都极有必要进一步得到明确。但是，这个问题长期以来却没有得到关注或者说是把它忽视了，给乡镇人大的工作和发展都带来很大的困难。这是我们2010—2011年期间对北

京市乡镇人大进行全面而深入调查时所深切感觉到的一个急需解决的重大问题。

（五）对人大机关建设重视得不够

一般说来，人大机关建设包括两个方面，一是作为权力机关的人大常委会建设，一是作为工作机关的人大常委会机关建设。从权力机关的角度说，现在的常委会组成，一是委员数量上偏少，一般不足代表总数的10%。这样委员对代表的代表性、权威性就显得不足，力量也显得较弱，可以适当增加，比如达到10%—12%。二是结构上尚有不尽合理之处。年龄和学历结构已经问题不大了；但官员较多、专业人员较少的问题还比较突出，需要加大与常委会履职需要相适应的专家的比例。三是逐渐提高专职委员比例的问题，已经提出二十余年了，但始终没有得到应有的重视，更没有提上着力解决的日程（关于委员专职化的问题我们在后面还要提到）。从工作机关的角度说，一是机构和编制不足的问题，在不少地方仍然是个大事，需要解决。二是有些履职必须的机构没有普遍设置起来，比如预算审查机构、备案审查机构等，应该有规范性的统一设置要求；还有如审计机构设在人大显然比设在政府更有效力等。三是人大常委会的办事机构应该逐步健全和加强，与人大常委会所担负的繁重任务能够逐渐适应才好。人大机关建设是关系到能否保证人大及其常委会正常履职、从而能否保证人民通过人民代表大会行使国家权力的大事，理应得到特别重视。这方面还需要努力。

（六）对人大制度宣传教育得不够

应该说，目前对人大制度的宣传教育工作是比较薄弱的。举例来说，我们的许多党政领导干部从政多年，却不知道人大制度为何物，不知道我们的国家体系是如何建构的，更不知道我们自己应该为人大制度尽何种责任义务。我们的非政治专业的大学生、研究生，读书多年，却不知道我们国家还有一个人大制度，更不知道这个制度是怎么回事。我们的许多党校教员只要不是专门研究过政治制度的，也不知道人大制度，更不要说其他阶层了。为此，应该建议：一是在所有党校、高校和行政学院普及人大制度的教育，作为党政领导和本科大学生的必修课；二是在设有政治系、法律系、政教系的高等院校设立人大制度专业，培养从事人大工作和人大建设的专门人才。60年来，我们在这方面做得太少了。

另外，与加大对人大制度的宣传教育相关联的还有一个问题，就是进一步加强人大履职的公开性和透明度问题。应该说，人大履职的公开性和透明度较之过去有了很大的进步，从全国人大到地方人大都在努力做。但是，在这个问题上，思想还可以再解放一点，步子还可以迈得更大一些。比如，地方人大常委会审议某些社会关切问题的时候可以全程直播，这会具有很好的社会效果；比如，代表提出的批评意见建议及其办理过程和办理结果，也可以公之于众，这对提出建议的代表和办理建议的部门都是一种监督。实际上，这种公开和透明，不仅能够促进人大工作、提高人大权威，而且也是一种很有效的人大制度的宣传教育。

（本章完）