九、关于加强人大自身建设之一：加强县级人大常委会建设问题

九、关于加强人大自身建设之一：加强县级人大常委会建设问题

关于加强人大自身建设问题，涉及问题较多，我分4个题目来说。先说加强县级人大常委会组织建设问题。

我觉得，在加强县级人大自身建设方面，文件话说的不多，包括增加常委会组成人员的数量最多可以达到45人，把常委会专职组成人员的比例提高到60%以上，以及设立专门委员会等。另外，文件还有一个要求，那就是县级人大常委会主任要专职专配，这一点对于许多地方来说，也是很有意义的。我觉得这一段意义非常重大，是具有实质意义上的重大进步。

我为什么要高度评价这一段？这与我对人大运行中存在的问题与我对人大未来发展趋势的预测有关。2012年年底，我在研究十八大报告中关于提高专职委员比例问题时，提出了一个观点，后来与人合写了一篇文章，先在《新视野》发表，后被《中国政治》《红旗文稿》等杂志转载。这个观点主要内容是：

一方面我们的人民代表大会制度对于人大所赋予的权力是非常之大的，因而人大的责任十分繁重而艰巨，就是说人大的使命任务具有繁重性；这种繁重性表现在它比任何一个国家赋予它的议会的权力都更大、更集中。另一方面，我们的人民代表大会制度对于人大的运行方式的设计又是极为简便的，就是说人大的运行方式具有简便性；这种简便性在1979年以前，表现为代表的兼职性、全国人大常委会委员的兼职性、代表大会和常委会会期的短暂性，特别是表现为在地方实行议行合一的人民委员会制等。这样，就在人大使命任务的繁重性和它的运行方式的简便性之间，存在着很大的不适应，使得人大很难承担起它的繁重使命。我认为，这两者之间的不相适应构成了一对矛盾，这个矛盾既在一定程度上局限着人民代表大会制度的优势发挥，又在一定意义上推动着人民代表大会制度的不断进步。应该说，人民代表大会使命任务的繁重性和它的运行方式的简便性之间的这个矛盾，从人民代表大会制度诞生的时候起就开始了。它伴随着人大制度的发展而发展，我们党和国家也始终在自觉或不自觉地触摸着、思索着、解决着这个问题。

1979年，我们在全国县级以上地方建立了人大的常设机构——人大常委会，就是沿着解决这个矛盾的方向迈出的一大步。这也就可以理解为什么从人大制度建立时起，我们就一而再、再而三地不断提出建立地方人大常委会的问题了。这一步使我们人大的运转方式初步健全起来了，解决了国家权力机关上下不一致、地方国家权力机关不能经常性地运转等若干重大问题。但是，人大使命任务的繁重性和它的运行方式之间的简便性之间的这种不适应，并没有因此而彻底解决。它表现在我们的人大常委会组成人员的大部分仍然是兼职的，人大常委会虽然规定每两个月召开一次会议，但是仍然不能够经常性地运转，也表现在人大的专门委员会组成人员更多地是兼职的，更不能经常性地运转。我们可以举一个例子：在绝大多数代议制国家，对于政府预算，都是由议会提出框架，政府进行细化，再由议会的专门委员会和议会全体分阶段进行细致的审议。这个期间一般需要六至九个月。而我们则只有几天甚至是几个小时。我们人民代表大会运行方式的简便性由此可见一斑。显然，我们要想解决这个问题，建立人大常委会是绝对必要的，但仅仅建立人大常委会又是不够的；要从根本上解决这个矛盾，还必须在制度上有新的突破。

怎么突破？其实，实现这个突破的方案中央早在1987年就提出来了。方向就是十三大报告中提出的“常委会组成人员专职化”，途径就是逐步提高专职委员的比例。十八大报告提出的“提高专职委员比例”，是对十三大报告的一种对接；当然十八大报告可以理解为比十三大报告有一个扩展，那就是把提高专职委员比例中所说的“委员”从单指常委会委员，扩展为常委会委员和专委会委员两个层面。我认为，这就是党中央很早就提出的解决人大使命任务的繁重性和人大运行方式的简便性之间的矛盾的制度性出路。

我们可以由此做个推测，即将来的人民代表大会制度，就广大代表来说，可以依然是兼职的，这一点是我们的代表制度不同于西方议员制度的特点所在，也是我们代表制度的优点所在，它有来自于人民扎根于群众的优势，应该继续坚持；但就常委会组成人员和专门委员会组成人员来说，则应该一是要适当增加数量，可以考虑由现在的常委会组成人员从占代表总数的不足10%，提高到12%—15%左右，以扩大其代表性，并充实其力量；二是逐步从兼职向专职过渡，即像十八大报告说的那样不断提高专职委员或者驻会委员比例，其最终目标是像十三大报告说的那样实现委员的专职化。也就是说，到那个时候，我们的人民代表大会不但有常委会和专委会，而且有专职人员组成的常委会和专委会，它的运行方式和繁重使命之间就可以基本上互相匹配了。应该说，通过这样一种渐进的途径，达到这样一个良好的结果，是不难做到的。实现这样一种格局，就会使我们的人民代表大会制度，一方面既有广大直接生活于群众之中并与群众保持最密切联系的兼职代表，一方面又有少量专职的常委会和专委会组成人员可以专心一意地代表人民履行人民赋予的国家权力机关的职能，我们的人民代表大会制度就会真正成为既具有自己鲜明特色，又能够出色地担负自己使命的人民的代议机关。这是我对未来人民代表大会制度的一种不无根据的乐观展望。

这次的18号文件中的这段内容，与我预测的未来人大制度发展趋势是非常吻合的，是朝着这个方向迈出的一大步。我很高兴看到这一点。这个问题解决好了，不仅对区县人大有重要意义，而且对整个人大制度有重要意义，是一个方向性、全局性的问题。

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关于在县级人大设立专门委员会问题

关于建立专门委员会的意义

先说说专委会和工委会之间的区别。我觉得主要有这样几点：一是它们的产生方式不同。专委会由代表大会选举产生，工委会由常委会任命；二是它们的组成人员不同。专委会均由代表组成，工委会则不一定这样；三是它们的隶属关系不同。专委会是代表大会的机构，对代表大会负责，工委会是常委会的机构，对常委会负责，专委会在代表大会闭会期间由常委会领导；四是他们的功能定位不同。专委会是议事机构，工委会是工作机构或办事机构；五是它们的职权责任不同。专委会有其法律规定的职权，工委会职权则没有具体法律规定（只是新修订的地方组织法对街道工作机构有个原则规定）。

再说区县人大设立专委会的意义。我觉得，至少有这样几点：一是提高了区县级人大的规格，在设立专委会问题上达到了地方几级人大的统一；二是使得一批代表进入了人大的专门工作机构，从而扩大了区县人大代表对常委会、专委会工作的参与度，为常委会和专委会增添了工作力量；三是提示人大从组织建设上更加重视专业人员的配置和专业力量的使用，从而促进常委会和专委会组成人员的专业化水平的进一步提高。四是为进一步加强人大常委会工作机关建设提供了契机。常委会和专委会都是议事机构，议事机构加强了，相应地为其服务的工作力量也必须得到加强，从而促进人大常委会工作机关力量配置的进一步提升。

关于专委会的法律规定

《地方组织法》第30条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设置法制委员会、财经委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财经委员会等专门委员会。各专门委员会受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导。

各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由主席团在代表中提名，大会通过。在大会闭会期间，常务委员会可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常务委员会会议通过。

各专门委员会在本级人民代表

大会及其常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案；对隶属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。”

这里涉及专门委员会的设立、专门委员会的组成和专门委员会的职权等三个方面的问题，说得都很清楚。从职权角度看，它有对代表大会和常委会上提出的议案进行研究、审议的权力，也有拟订议案的权力；有对代表大会和常委会职权范围内同本委员会有关的问题进行调查研究并提出建议的权力；在《预算法》中还规定，专门委员会有在代表大会之前一个月对预算进行初步审查的权力。当然，在区县人大不设立专委会的情况下，这些工作一般也是由常委会受权由工委会进行运作的。但是，专委会的这些职权则是由法律直接授予的。

关于专门委员会及其组成人员的职责

专门委员会及其组成人员有哪些职责？我觉得，主要是在主任委员、副主任委员的召集、组织和主持下，在相应的办事机构的协助和配合下，共同完成法律规定的“在本级人民代表大会及其常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案；对隶属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内有关的问题，进行调查研究，提出建议”的任务，以及常委会交办的相关工作。就北京市人民代表大会的各个专门委员会来说，除法制委员会专门负责立法方面的工作之外，其他各专门委员会的工作，主要是：（1）协助常委会立法方面的工作。如前期立项论证、一审前的初步审议工作、立法后的评估等；（2）协助常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告方面的工作。如就有关专项报告范围内的“一府两院”相关工作开展前期调查研究，初步审查专项工作报告草稿并提出修改意见，形成专门委员会提供常委会审议时参考的意见建议，常委会审议之后整理审议意见并代拟“常委会审议意见书”，以及开展“意见书”落实情况的跟踪检查等。（3）协助常委会进行专项法律法规的执法检查方面的工作。如组建以专门委员会组成人员为主体的执法检查组，对相关法律法规实施情况进行调查研究，对法律法规实施主体起草的实施情况报告草稿提出修改意见，形成执法检查组提交给常委会的执法检查报告，常委会审议之后整理审议意见并代拟“常委会审议意见书”，以及开展意见书落实情况的跟踪检查等。（4）督办与本委员会相关的议案方面的工作。大会交政府办理并向常委会报告的代表议案，与本专门委员会相关的项目，都是由专门委员会协助常委会进行督办的。比如，起草督办计划，进行督办调查，与政府有关方面就办理情况进行沟通、交换意见，初步审查议案办理情况的报告，向常委会提出审议时的参考性意见建议，常委会审议之后整理审议意见并代拟“常委会审议意见书”，开展意见书落实情况的跟踪检查等。（5）与专委会相关的代表建议批评和意见的督办工作。（6）开展调查研究。在与本专门委员会相关的领域，就某些事项或问题进行调查研究，是专门委员会一种经常性的工作。一是在参与立法、听取和审议专项报告、执法检查等工作中，必须进行调查研究。因为不调查研究这些工作就都无法开展，因此可以说调查研究是任何一项正式工作的基础和前提。二是不开展这些正式工作时，仍然有许多的问题需要进行调查研究。比如，办理某些督办建议，需要调查研究；处理某些比较重要的来信来访，需要调查研究；对业内人士或人民群众反映的某些重要问题，也需要调查研究；等等。这些事情也只有在调查研究的基础上，才能弄清事实，提出办理或处理的意见，或者拿出有分量的供有关方面参考的建议，或者向领导和有关方面提出可供决策参考的策论。比如，第十三届市人大民宗侨委员会尽管上常委会的议题不多，但是进行了15项有一定分量的调查研究，形成了有一定参考价值的调查报告。（7）联系相关领域的代表，听取他们的意见，并组织他们参与常委会和专委会的相关工作。（8）还要完成常委会交办的其他工作。比如常委会在一定时期里组织的重大专题调研，会前专题视察等。

（本章完）