第9讲 人大制度在北京区县的实践_二、区县人大在北京的实践情况

二、区县人大在北京的实践情况

下面，我将以北京区县一级人大及其常委会的工作情况为主线做些介绍。

（一）区县人大及其常委会实践的总体状况和主要成果

区县人大及其常委会实践的总体状况。人民代表大会制度在北京市各个区县层面的实践情况，总体说来是好的，是成功的。主要表现在：一是人民代表大会的会议制度基本得到落实。能够按时召开代表大会，履行代表大会的各项职权，而且代表大会做出的决议、决定基本能够得到贯彻执行；代表在会议中的审议权、议案权、批评意见建议权也基本得到落实，有些还做得比较好。二是区县人大常委会制度基本得到落实。有机构，有编制，有人员，有作为。法律规定的人大常委会各项职权基本得到正常行使，有些还行使的不错。为代表履职服务的各项保障工作开展的比较到位，代表闭会期间的活动能够正常开展，有些区县还创造了经验。三是代表的主体作用基本得到了发挥。代表的履职意识和履职能力逐届都有增强，许多代表积极履职，在人民代表大会制度的实践中做出了贡献。

区县人大及其常委会实践的主要成果。到目前为止，人大制度在北京市各个区县的实践取得了许多成果：认识成果。这里主要是讲人大制度正式建立61年来、地方人大常委会制度建立36年来，各区县在对人民代表大会制度在思想认识方面，取得了重要进步。人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度，必须坚持和完善人民代表大会制度，已经逐渐成为党和国家机关的共识。对于人民代表大会及其常设机关，由“养老机构”“橡皮图章”等说法，逐渐为“国家权力机关”的正识所替代。而人大代表和人大工作者，对于人民代表大会制度的认识要更高一些，为人民当家作主、为民主法治建设出力，成为大家的主流认识。制度成果。区县人大常委会30几年来在人大常委会履职方面、在人大工作方面、在代表工作方面、在机关自身建设方面等，逐步建立和积累起了一套制度性的规范体系，使得人大各个方面的运转和工作基本做到了有法可依、有章可循，这些都是以区县人大常委会的《规则》《办法》《意见》《决定》等形式存在并得到实施的。各区县人大常委会所形成的规范性文件大致在30—50种之间。组织成果。一是区县人大代表结构不断优化，素质不断提升。党政官员比例减少，基层群众比例上升；妇女代表、少数民族代表、各党派各界别代表名额得到保证并不断有所提高；代表学历和技术职称持续提升，代表年龄不断下降；代表履职意识和履职能力得到增强。二是区县人大常委会组成人员结构逐渐优化，专业素质有所提高。现在的常委会组成人员中，驻会人员占到五分之二左右，具有大学本科以上学历的人员占到相当数量，具有专业技术职称的人员达到一定数量，履职意识和履职能力比较强。三是人大常委会工作机关得到很大加强。从最初成立时的五六个老头、一个机构（综合办公室）、四五个工作人员，发展到现在的几十个公务员编制（多的五六十人、中间的三四十人、少的二三十人）、八九个二级内设工作机构（工作委员会、办事机构）和若干派出机构（人大街道工作机构）；机关工作人员的学历上升、年龄下降，工作积极性和进取心都得到增强。工作成果。区县人大常委会通过履行法律赋予的各项职权，保证了宪法和法律在本行政区域内的实施，组织了本级人民代表大会的正常召开，执行了人民当家作主的基本职能，促进了本区域的民主法治建设，推进了本区域内政治经济文化社会的全面发展，促进了“一府两院”依法行政和司法公正水平的提升。特别是人民代表大会及其人大常委会对于人民群众关心期盼的热点难点问题给予了高度关注，投入了巨大力量，并取得了很大成效。社会成果。这里主要是指通过区县人大常委会和广大代表积极回应社会关切的努力，人民代表大会制度作为国家的根本政治制度，人民代表大会及其常委会作为人民群众当家作主的国家权力机关，在基层广大人民群众当中，其制度合理性日益得到证明，其政治优越性日益得到显示，其法定权威性日益得到尊重，其工作有效性日益得到认可。应该说，现在广大人民群众都对人大制度和人大工作寄予厚望。

（二）区县人大及其常委会实践中的做法和创新

从全国来说，区县人大常委会在地方人大常委会系列当中是一支非常活跃的力量，积累了丰富的经验，而且许多创新都是从区县人大发源的。我们这里只讲一下人大制度在北京各区县实践的一些情况。

关于开好人代会。（1）会前工作。我们以朝阳区人大为例介绍。一是组织好会前视察，按照代表意愿，组织区市（本区选出的市人大代表）两级代表分成小组进行视察，了解情况发现问题；二是提前了解代表们在大会上将要提出的批评意见建议，能够进入大会报告的吸收进入大会的报告，可以提前消化一部分代表批评意见建议；三是组织代表会前活动，就大会各项报告提前征求代表意见，并按照代表意见对报告进行修改；四是在财经工作委员会对预算进行初审的基础上组织代表对预算再进行初步审查，并将代表提出的问题写进初审意见。（2）会中工作。我们以海淀区人大为例介绍。他们多年来坚持开好人大会的“老五篇”。一是组织代表开展询问活动，即在开幕前一天的晚上，各个国家机关分头摆摊设点，由主要领导出面接待前来询问的代表；二是在会议期间安排半天时间，分头（如教育、卫生、城建、政法等）请国家机关领导同志出席，与代表进行专题座谈，就代表关心的热点问题听取意见并进行对话；三是安排代表依法提出的对“一府两院”领导、甚至是主要领导的约见性座谈；四是组织市区两级代表进行座谈，以便把本区不能解决的问题请市代表带到市人大会上进行反映；五是安排大会发言，由每个代表团选派代表在大会上发表意见。这些工作有的各个区县开展得比较普遍（如大会询问、专题座谈等），有的少数区开始仿效（如大会发言）。（3）会后工作。主要是贯彻落实大会决议和精神。把大会决议的贯彻落实作为常委会的重要工作。比如，在半年时安排常委会听取预算和计划执行情况报告，必要时召开大会听取政府半年情况汇报（比如2015年朝阳人大）；比如注重落实大会审议意见。西城区人大自2013年开始把代表在大会上的审议发言进行整理（2013年88条、2014年66条），交由政府两院整改落实，然后向人大反馈。

关于常委会履职。（1）行使重大事项决定权。不少区县人大常委会早在20世纪90年代就制定了行使重大事项决定权的规定，并进行了不同程度的实施。内容包括政府五年规划，城市建设控制详规以及其他重要单项中长期规划，重大民生问题等。东城区人大常委会还定期评选优秀法官、检察官、警察并为其授予荣誉称号。最近新做法是把明年拟由人大及其常委会讨论决定的重大事项，在今年底进行酝酿沟通，请示党委同意后列入常委会工作报告并由大会通过，然后按照计划实施。这样顺理成章，各方均无疑义。（2）做好人事任免工作。海淀区人大常委会设立人事任免工作委员会，在干部任职前介入党委组织部门进行的考察和公示。房山等一些区县坚持实行了对任免干部的任前考试和任职表态制度。（3）坚持人事监督。监督法出台前多数区县实行过干部述职评议制度。在监督法之后，通州区人大常委会仍然坚持实行人大常委会任免干部书面述职备案制度。西城区人大至今坚持对人大任命的审判员、检察员要向人大常委会进行书面述职制度。门头沟区乡镇人大始终坚持了对副镇长的述职评议制度，而且区人大为此制定了规范性文件。（4）加强预算监督。目前各区县普遍实施了全口径预算监督，具体方法正在完善中。东城、西城率先建立了专门的预算审查机构。朝阳、海淀等都加强了对预算的监督，海淀区人大还将预算监督向乡镇、街道层延伸。（5）开展专题询问。自市人大常委会于2012年实施大额专项资金专题询问之后，西城、顺义等一大批区县人大常委会于2013年始开展专题询问，内容涉及大额资金、政府债务、重点工程等。（6）在常委会和主任会议议题中设立询问环节。朝阳区人大常委会把询问监督引进常委会会议和主任会议，在讨论审议议题时设立询问环节。（7）开展非监督性专题调研。西城区人大常委会开展了金融街建设专题调研，昌平区人大常委会开展了区域发展战略专题调研，对全区发展方针提出重大建议，得到区委政府认可。（8）实行届末或年度审议意见盘点梳理制度。昌平区人大常

委会在届末把5年审议意见打捆总评，由主管区长和法检两长进行汇报，并进行抽查检验。

关于代表工作。（1）组织直接选举的代表向选民述职。东城区人大常委会从十一届（1994年）开始组织部分代表向自己选区的部分选民述职，听取选民意见，接受选民监督。十二届（1999年）形成正式文件，每位代表在本届任期内都要向选民述一次职。区委书记、区长也都要向选民述自己如何履行代表之职。目前绝大多数区县都开展了代表述职工作。（2）组织间接选举的代表向选举单位述职。朝阳区人大常委会于十二届（1999年）后组织本区人民代表大会选举产生的北京市人大代表向区人大常委会进行书面述职，目前要求所有本区选举的上一级人大代表均需每年向人大常委会进行书面述职。本届开始抽取部分市代表向常委会做口头述职。（3）开展代表公示制度。这个制度由东城区建国门街道于2000年首创，并很快在全区推广，现在在全市已经比较普及。主要内容是代表向自己选区的选民公布电话联系方式（用上墙公布、发放卡片等形式），方便选民与代表之间的联系，并接受选民监督。（4）建立多级代表网络。大兴区人大常委会自2007年以来建立四级代表联络网站工作制度，统一安排接待选民、统一安排联系群众、统一收集代表建议、统一办理代表建议。其他区也有类似做法。（5）在选区设立代表工作站、工作室、代表之家等代表履职平台，让代表回归选区，密切代表与选民的关系。石景山、昌平、朝阳等大多数区县均已展开此项工作。有的区县还为代表设立了手机短信平台、微信群等。（6）实行代表履职考核制度。朝阳、丰台等区人大常委会率先实行代表履职考核制度，对代表履职施加一定压力。现在，对代表履职进行考核登记已经成为本市地方法规的要求。有的区县还探索对代表履职建立激励约束机制。比如评选优秀议案、建议，把代表履职情况作为代表连任的推荐条件等。（7）切实维护代表权益。昌平区人大常委会依法采取措施，帮助有可能被错误处置的代表澄清事实，切实维护代表合法权益。我本人在东城区当人大主任时也遇到一件事。在常委会上，一位中学校长审议发言时对政府有关政策提出了意见，事后遭到主管副区长批评。人大就这件事和这位副区长谈话，共同学习代表应该享有的法定权益，对其做法进行了纠正。（8）组织代表履职小组。东城、丰台等区县在十几年前就组织了履职代表小组（可按行业、身份、兴趣等），调动代表履职积极性。这一做法在市人大带动下已经为多数区县所仿效。（9）设立代表建议办理专项资金。海淀、石景山区专门设立了代表建议办理的专项资金，列入预算。（10）确立重点建议办理制度。平谷等区人大常委会每年选择10个代表建议（约占建议总量10%）作为重点，由政府副区长牵头办理，并由常委会领导牵头督办。（11）把政府为民办事实项目与代表建议工作相结合，有的区政府在汇集人大代表建议的基础上，进一步调查研究，反复与代表进行沟通，最后与人大协商确立办事实项目。

关于自身建设。（1）试行专职委员制度。海淀区人大常委会从2002年开始实行专职委员制度，每届4—7名不等，到现在已经持续四届，产生了实际效果，取得了不少经验，引起了各个方面的关注。在去年全国人大研究会召开的部分省市县乡人大工作研讨会上专门介绍了他们的经验。（2）建立人大街工委。北京市东城区人大常委会比较早地学习济南和太原在街道建立了人大工作结构。2003年市人大建议市委同意，在全市进行了推广。现在全市所有街道均建立了人大常委会的派出机构，并配有办公室和工作人员。有的区还为人大街道工作机构配备了专职主任或副主任。（3）健全组织机构。近年来多数区县人大的组织机构得到加强。各区县人大常委会的内设工作机构均达到8—9个。2014年年底市委文件已经规定在区县普遍设立人大预算工作机构。这个规定落实后，区县人大常委会的工作机构总数可以达到10个左右。（4）充实人员编制。近年来多数区县人大常委会工作机关的人员编制得到增加。东城区、西城区等人大常委会机关工作人员编制已达到50—60余人。朝阳、海淀等区人大机关的编制也达到40余人。密云、平谷等远郊区县人大人员编制也有很大增加。（5）加强干部交流使用力度。近年来，人大机关干部与党政干部之间的交流和提拔使用力度，有加大趋势，包括在人大机关内部的提拔使用和交流到党政机关同级任职；不少人大交流出去的干部担任了乡镇、街道、政府委办局主要领导。

关于党的领导。（1）各区县均加强了党对人大工作的领导，并且形成制度。一是加强党委对人大工作的中长期领导，每届召开一次党委的人大工作会议，解决人大工作和建设中的重大问题，为坚持和完善人大制度办实事。二是加强党委对人大工作的年度性领导，每年听取人大常委会汇报，讨论决定人大年度工作计划和总结。三是加强党委对人大工作的即时性领导。举凡人大重要工作，包括拟制定的规范性文件、拟作出的重要决议决定、拟采取的重要工作措施都向党委及时报告并得到相应指示。这些均已坚持多年，成为制度。（2）充分发挥人大常委会党组作用。这是由市人大党组率先提出并得到各区县党组普遍响应的事情。在新近召开的几家区县党委人大工作会议的文件中，都把这一条作为加强党对人大工作领导的重要内容，包括建立党组向党委的请示报告制度、制定党组的议事规则等。这件事情是基于这样一个认识，即党组是党委的派出机构，有代表党委对人大工作实施领导的责权，党组对人大工作的领导也是党的领导的重要组成部分，党组工作是实现党委对人大工作进行领导的组织保证和重要形式等。

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近期部分北京区县党委书记谈人大工作

朝阳区委书记程连元说：“人大工作是党的工作的重要组成部分。各级党组织要按照总揽全局、协调各方的原则，全面加强和改善党对人大工作的领导，为做好人大工作提供根本保证。”“做好新时期人大工作，坚持从实际出发，坚持首善标准，敢于担当、主动作为，切实履行好宪法和法律赋予的各项职权。这次区人大常委会党组提出的若干意见，就是一次很好的探索和尝试，具有很强的针对性和指导性，要认真落实。”作为党委，“一要健全党领导人大工作的制度和机制。”“二要支持人大常委会党组发挥作用。”“三要支持人大及其常委会加强自身建设。”作为人大，“一要在创新履职方法上主动作为。”“二要在加强法治建设上主动作为。”“三要在夯实基层基础上主动作为。”他认为，本届区人大及其常委会“开展人大工作年年有思路、年年有进步、年年有亮点”。（载《北京人大》2015年第5期）

海淀区委书记隋振江说：“人民代表大会制度之所以在海淀得到较好的实践，发挥了重大作用，一是得益于海淀特殊的区情和浓郁的民主法治氛围。海淀驻区单位众多，科技教育文化资源高度密集，人民群众的民主意识强、法治氛围浓厚，为我们汇聚各方智慧、凝聚各方力量、推动民主法治建设提供了得天独厚的资源优势、坚实的群众基础和良好的土壤环境。二是得益于人大代表的敢于担当和认真履职。海淀有一大批热爱人大工作、敢于担当、忠实履职、敬业奉献的代表群体。他们政治素质高、议事能力强、敢于讲真话进诤言，充分发挥了代表主体作用，为人大工作增添了生机和活力。三是得益于历届区人大常委会卓有成效的工作。历届人大常委会集体始终坚持在继承中创新、在创新中发展，形成并丰富了以询问活动、大会发言、专题座谈会、市区代表座谈会、代表与领导座谈会为主要内容的人代会“老五篇”，为探索基层民主实践作出了有益探索，这些好传统、好做法、好经验的传承和发扬光大，有力地推动了人民代表大会制度的与时俱进。”（载《北京人大》2015年第6期）

石景山区委书记牛青山说：“如何理解人大在民主法治建设中的主力军作用？”“一是要从人大是一线来认识主力军作用。”“从我国的政治体制的设计看，党委、人大、政府按照职责分工，都处于各自工作的一线，从来就没有二线这个说法。我们必须改变所谓二线的说法。今后还要始终坚持四套班子一齐上，党委、人大、政府、政协四个轮子一齐转，把这一条作为石景山区推进民主法治建设新常态的重要经验。”“二是必须从宪法和法律赋予人大的职责去理解主力军的内涵。”“一是要努力成为民主决策的主力军”

, “二是要努力成为加强依法监督的主力军”, “三是要努力成为推进选举民主制度落实的主力军”, “四是要努力成为扩大公民有序政治参与的主力军”, “五是要努力成为推进依法治国的主力军”, “六是要努力成为促进社会和谐的主力军”。他还讲：“加强人大监督，不是说要与‘一府两院’唱对台戏，但也不能和风细雨，监督要有力度，有辣味。”（摘自《北京人大》2015年第6期）

房山区委书记刘伟说：“全区各级党组织要充分认识新时期人大工作的极端重要性，贯彻落实好区委《关于进一步加强和改进全区人大工作的若干意见》，作出和保障人大及其常委会依法行使职权，充分发挥人大及其常委会在我区转型发展中的重要作用。一要把人大工作摆上党委工作的重要位置。区委要发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚持把人大工作纳入总体工作布局，作为区委工作的重要内容来统一谋划、部署和推进，并积极向人大党组出题目、交任务、提要求。二要支持人大及其常委会依法履职”, “三要为人大工作创造良好的环境”。（载《北京人大》2015年第6期）

顺义区委书记王刚说：区镇人大“一是要在贯彻落实中央市委决策部署，自觉服从服务新时期首都城市战略定位和京津冀协同发展战略上积极作为。二是要在落实区域功能定位，全面推进深化改革，全面依法治区，加快建设绿色国际港、打造航空中心核心区上积极作为。三是要在破解区域发展重点难点问题、回应群众关切、凝聚各方智慧和力量上积极作为”。“要紧紧围绕全区中心工作，抓好三权（监督权、重大事项决定权、人事任免权）行使，议大事、抓改革、促发展、惠民生，切实增强履职的主动性、针对性和科学性。”

（三）区县人大常委会实践中的问题与对策

问题与不足。一是对人大制度和人大工作的认识尚未完全到位。就我们了解，在这个问题上，党的机关有，国家执行机关有，人大内部也有，只不过表现形式不尽相同。就党委来说，主要表现在支持的态度和力度方面的不同，在这个问题上各区县之间并不平衡。有的书记对人大工作非常支持，也比较主动；但也有的书记支持的力度不够强，也不够主动。政府、法院、检察院对人大制度和人大工作的认识也有不到位的问题，主要表现在对人大决定决议落实力度方面。人大自身也有认识不到位的问题，或者表现为消极无为，或者表现为激进偏颇，也会妨碍人大工作。二是法律赋予人大常委会的一些职权行使不到位。比如，重大事项决定权除了几个必须的规定动作以外，没有经常性地得到使用。这里既有法律规定的缺失和粗放、也有体制机制不够顺畅等原因。比如，人事选举任免权的行使方面也有些问题。大会选举中党派提名与代表联合提名的关系、差额选举与等额选举的关系都亟待捋顺。人大常委会的干部任命也存在走形式的问题，大多数区县人大常委会既没有参与任前考察，也没有参与任后监督。这就需要把党委的干部推荐权与人大及其常委会的干部选任权这两个方面很好地结合起来，使其尽快走向制度化、法治化。比如，人大的监督职权行使存在着过于柔弱问题。柔性的监督形式不是没有效果，但是效果不大，而刚性的监督又常常不能使。因此，在监督工作中，避重就轻、避实就虚、避硬就软的现象比较普遍。三是也有人大常委会自身建设方面的问题。除了上面说的人大自身的认识问题之外，还有一些属于自身建设方面的其他问题。比如，目前多数区县人大常委会会期较短，半天就结束，这样既限制了议题数量的增加，也影响每个议题审议的深入。比如，部分代表、委员有履职意识不强和履职能力不高的问题，有一部分代表开会总是一言不发，个别委员也有这种情况。比如，少部分区县人大常委会机关工作人员编制仍然过于紧张，以至于影响到常委会功能的正常发挥。

改进的对策。一是进一步加强区县人大常委会的思想理论建设。我们知道，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，我国的国家机关都是以人民代表大会为核心建立起来的。因此，党和国家把坚持和完善人民代表大会制度、推动人民代表大会制度的与时俱进，作为坚定不移的既定方针。当然，要做到这一点，需要从上到下共同努力。其中，建设好区县人大就是非常重要的一环。这一环解决不好，推动人民代表大会制度的与时俱进，就是空话。现在，随着十八大以来中央对人大工作和建设的重视，各级地方党委包括区县党委的认识正在逐渐地发生变化，对人大制度的认识、对人大工作的认识，都在逐渐提高。比如，北京的一些区县党委较之过去更加积极主动地支持人大工作了，有的要求人大主动作为、多做事情，有的甚至给人大交任务、出题目。最近，我看了不少区县区委书记关于人大工作的讲话、谈话，这种感觉非常突出，也是我以前很少感受过的。许多人大的同志也说，他们那里党委对人大制度的认识明显提高了，对人大工作支持的力度明显增强了。二是进一步加强区县人大常委会的组织建设。这里说的组织建设应当进一步加强，指的是以下情形：（1）区县人大常委会组成人员应当进一步合理规范。比如区县人大常委会组成人员人数多少为宜，可否适当增加，如达到代表总数的10% —12%左右？比如驻会委员（含专职委员）比例能否进一步扩大，从现在的40%提高到60%左右？这些都需要由进一步予以明确和规范。（2）区县人大常委会的内设工作机构应该进一步加强。其规格、数量、名称（如办公室、代表室、研究室、人事室及各个工作委员会）等，也应该逐步走向统一。如果能在区县一级人大设立人大专门委员会，那就更好。区县一级人大与省市级人大除立法外在功能上并没有太大的区别，应该由法律明确设立它的专门委员会，以利于工作的开展。（3）机构编制应当进一步合理化。目前不少区县一级人大编制尽管有较大增加，但仍然存在编制过紧，人手太少问题，许多必须做的工作难以完全到位。（4）机关队伍素质应该进一步提高。这几年人大机关的队伍有很大提高，工作人员的学历、知识、年龄结构应该说问题不大了，但专业素质能力水平应当进一步提升，人大机关干部与其他党政干部之间在岗位交流和提拔使用方面，应该进一步享受平等待遇。我觉得，这个组织建设问题，是一个比认识提高更重要的一个问题。把组织建设健全了、理顺了、加强了，可以使人大及其常委会发挥更大效力，这是关系到人民更有效地行使当家作主权力的一件大事。三是进一步完善区县人大常委会的工作方式。这里所说的完善人大常委会的工作方式，是指改进、创新人大常委会的工作理念、工作方针、工作格局、工作机制（工作制度、规则）、工作方法、工作关系、工作技术等方面。在这一方面我们还有许多事情可做。这个提法是2008年由北京市人大提出来的，这些年得到了各个区县人大的认可，并且都在积极运作。比如，如何改善常委会会期制度。北京区县人大常委会前些年在会期安排上是比较合理的，我在东城人大工作的时候，基本上是每次常委会安排四五个议题，时间在一天半左右，议题比较丰富充实，审议时间也比较充裕，效果是比较好的。由于众所周知的原因，这些年有所后退。现在是三四个议题，等到监督客体和监督主体把报告都念完，时间就差不多了，再有些任免事项，举手表决一下就结束了。效果不理想，而且形式走得也太匆忙。从现在看来，从会期上应该恢复过去的做法。这是人大自己的安排问题，完全没有什么外部的干预或压力。毛泽东讲过，民主是需要时间的。这个话是对的。民主需要时间，要达到民主的效果就更需要时间。比如，如何选择监督对象。北京有个做法就是激活体制内部的监督机制。就是选取的监督对象多是“一府两院”体制内具有监督功能的部门，如听取和审议检察院关于诉讼监督的专项工作报告，如针对政府审计工作加大监督力度，就具有激发“一府两院”体制内监督活力的作用，能起到事半功倍的效果。比如，如何加大监督力度。北京有个做法就是把不同的监督方式结合起来综合运用或者是交替使用。综合运用，如把议案办理与听取专项工作报告相结合，把执法检查与对法律本身的评价相结合等，这样做一件事情可以收到几个方面的效果。交替使用，如对于同一个题目，采取“一年办建议、二年办议案、三年听专项报告”的方法，使得需要连续几年才能收到成效的工作，能够逐年有所推进，直至见到效果。现在，这些从北京市人大开始的完善工作方式的做法在各个区县人大得到了比较广泛的仿效和运用。

（本章完）