第7讲 关于人大代表工作的几个问题_六、关于充分发挥代表作用问题

六、关于充分发挥代表作用问题

这个问题过去从代表工作的角度注意不够、研究不多。但是，人大制度的日益完善，人大工作的日益重要，代表工作的日益拓展，把这个问题渐渐地突显出来了。从目前北京的情况看，如何充分发挥代表作用，主要有这样几个做法。

（一）充分发挥代表大会的作用和优势

关于在人民代表大会及其常委会的工作中充分发挥代表的作用，从而提高人大及其常委会的履职水平，保证国家权力机关的正常高效运转，保证整个国家体系的正常高效运转，这正是我们做好代表工作的核心目的所在。当然，发挥代表的主体作用，有许多方面。但我觉得其中最重要的一个问题，就是把代表大会开好，把代表大会的职权作用和优势发挥好。因为这是全体代表充分履职、充分发挥作用的最大舞台，是所有代表八仙过海各显其能的最佳用武之地。

北京在这个问题上有比较多的体会，其具体做法：一是特别重视代表大会的作用，认为这是全体代表的重大节日，是代表履职的最佳场所，是代表发挥主体作用的主战场。因此，把通常由常委会担负的许多功能移到大会上来进行，比如重要立法的最后通过、重大事项的讨论决定、重要专项报告的审议等，发动全体代表集思广益、扩大声势、形成氛围。二是精心组织会议的各个环节，为代表发挥作用提供条件。比如，充分做好会前准备。包括代表会前视察、会前讨论报告、会前预算审查、了解代表议案、建议提出情况等。包括科学组织会议。比如，改进会议组织工作。诸如怎样编发简报，原汁原味地反映代表提出的问题；怎样使会议更加公开透明，加强会议内外的互动，让大会与群众的脉搏一起跳动；怎样更加体现民主精神，用表决器代替举手等，都在改进中。比如，搞好会内会外互动。通过媒体、网络实现大会与社会群众面的直接沟通，让会上热点向社会传播，也让社会关切进入会场，使代表履职与整个社会水乳交融、浑然一体。比如，抓好会后落实。常委会要把落实会议决议作为自己的主要任务，围绕落实决议年中加开一次代表大会、安排代表开展相关活动等；要求“一府两院”对于大会确定的任务，在次年工作报告中必须有所交代，完不成的事情得有个说法；当然，对人大常委会自己确定的任务也应如此。充分发挥大会中代表审议意见的作用，整理打捆，送有关方面进行整改或作为工作参考。这些做法极大地促进了代表的履职热情和积极性的发挥，也使代表的主体作用得到了充分的释放。实践证明，在动员代表履职、发挥代表作用方面，大会具有常委会不可替代的优势。

（二）动员代表参与常委会、专委会工作

在闭会期间如何发挥代表的主体作用，我觉得，最重要的就是是否能够把代表履职与常委会的工作结合起来。北京在这方面有些做法，感觉效果不错。一是尽可能发动更多代表参与常委会重要工作。包括立法活动、专题调研、执法检查、专题询问、议案办理等，尽可能扩大代表参与面，给愿意发挥作用的代表以用武之地、以表演舞台。比如，常委会几次组织的专题调研，参与调查的代表都达到了上百人。二是尽可能把代表履职与专门委员会的工作结合起来。我们知道，专门委员会的重要工作几乎都是与常委会工作联系在一起的，因此代表履职与专门委员会工作结合就是与常委会工作结合。现在几乎各个专门委员会都组织了与自己专业密切相关的代表履职小组，专门委员会的调查研究、议事会议都积极邀请相关履职小组的代表参加，请他们建言献策，把他们的行业优势、兴趣专长尽可能地发挥出来。几年下来，专门委员会有了自己相对稳定的代表联系群体，代表履职也有了自己比较稳定的领域范围，两方面相得益彰。三是邀请代表列席常委会、专门委员会及各种专题会议。代表们参与了各种调查调研检查活动，接触了实际，发现了问题，都有许多话想说要说，因此他们都积极接受邀请列席常委会、专门委员会以及各种专题会议，并且勇于发表自己的意见建议。并且他们的发言同样受到会议的重视和媒体的青睐，同样记录在案或予以报道。这样不但发挥了广大代表的作用，而且也浓郁了民主的氛围、提高了会议的质量。至于在常委会安排重要工作做出重大决定方面，通过各种形式征求代表意见吸收代表参加，包括人大制定立法规划、酝

酿年度工作安排等，都已经形成常规机制。

（三）“一府两院”密切联系代表，重大事项征求代表意见

另外一个问题就是“一府两院”如何与代表联系沟通，发挥代表参与国家执行机关的重要工作问题。我觉得，这是代表发挥主体作用的一个重要领域。应该说，北京这方面是做得不错的。一是“一府两院”重大事项都比较自觉地请人大代表参与，听取人大代表意见。比如，政府每年安排为民办实事项目，都要书面征求代表意见建议。比如，政府的听证会，也会邀请一定数量的人大代表参加。二是“一府两院”积极聘请人大代表参与监督工作。比如，政府部门的行风监督员、检察院法院的人民监督员，相当大的比例是从人大代表中产生的，而且这些代表也的确发挥了作用。三是“一府两院”在办理议案建议的过程中，积极主动地与代表进行沟通、协商，力争把事情办得使代表比较满意。有时候这种沟通协商需要多次往复进行。四是“一府两院”尤其是两院经常就他们采取的新的改革措施、新的技术手段邀请人大代表参观考察，既是向代表展示汇报也是请代表发声监督。五是两院经常密集地用手机向代表发送信息简报，把两院最新的动态向代表第一时间进行传播，使代表知道我们的法院检察院的工作，了解他们的成绩，也理解他们的难处。这显然非常有利于代表对两院工作的了解与理解，过去代表审议两院报告时常常出现的“不了解”现象少多了。无疑，这也是代表发挥作用的一个重要渠道。

我觉得，这几个方面的工作做好了，对于发挥代表的主体作用，同样是非常重要的。而这就不是人大常委会的代表工作部门所能运作的了。我们说，代表工作绝对不是代表工作部门一家的事情，在这里得到了更为具体的证明。

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北京市人大常委会代表工作的若干做法

介绍一下北京市人大常委会开展代表工作的情况，供大家参考。其主要做法是：

1．健全代表工作格局

北京市近年来确立的代表工作格局在正式文件中是这样表述的：“坚持和完善人大常委会统一负责，代表联络部门综合协调，人大专门委员会和常委会工作机构分工负责，充分发挥区县人大常委会市人大代表联络处、乡镇人大和街道人大代表工作机构的职能作用的代表工作格局，提高为代表履职服务的能力。”（2009年市委第三次人大工作会文件）这个表述有这样几层意思：一是代表工作是全局性的工作，而不单纯是工作部门的事情，需要由人大常委会统一负责；二是代表工作部门是受常委会委托具体操办代表工作事务的机构，它的功能是在常委会统一领导下进行综合协调；三是各个专门委员会或者工作委员会在代表工作中也各有其责，那就是分别联系与自己的职能相关的那一部分代表，联系这些代表并动员这些代表参与专门委员会的工作；四是发挥下一级人大及其工作机构在代表工作中的作用，包括组织分团代表活动、参与下一级人大常委会的重要工作、监督自己选出的代表进行履职等。

2．坚持开展代表培训

现在北京市代表履职培训在本市各级人大已经成为制度性安排。一是有培训计划。市级代表每届安排六次培训，即新代表一经选出，就组织一次初步培训，讲授人大制度和代表应知等基本知识。然后每年安排一次2—3天的培训，而且对这一届中的每年的培训内容有一个大致的计划考虑，什么时间讲法律法规、什么时间讲代表履职、什么时间讲专题知识（如预算监督等），都有考虑。二是有培训时间。特别是北京市代表每年的培训时间大体固定，一般是在春天的4—5月间进行，由于场地关系，每次安排两期，这样代表也可以按照自己的时间报名参加。三是有培训经费。区县人大代表、乡镇人大代表也有这种培训安排，当然时间可能稍微短些，或者采取分散的方式进行。

3．搭建代表履职平台

这几年北京市各级人大都建立了不同形式的代表履职平台或载体。特别是直接选举的代表在选区建立代表之家、代表活动站或代表活动室，让代表回归选区，服务选民并接受选民监督。有的还通过网络或微信方式建立了代表信息沟通方式。北京市于2014年统一要求三级代表（市级、区县级、乡镇级）混合编组，在乡镇、街道搭建履职平台，并且统

一布置任务，统一开展活动，统一接待选民。目前，已经建立了179个这样的平台。2014年底2015年初，在市人大会召开之前，统一布置就大会将要进行审议的《居家养老服务条例》这一立法项目，专门安排一次三级代表小组的活动，由市代表征集区县、乡镇两级代表的意见，做好大会审议准备，取得了很实在、很突出的效果。

4．创新代表履职形式

建立健全代表小组，以小组为单位开展代表活动。代表小组有各种类型，包括职业代表小组（比如教育、科技、文化、体育、卫生等代表小组），身份代表小组（比如民族代表小组、妇女代表小组等），履职代表小组（比如财经预算工作代表小组、司法工作代表小组、养老工作代表小组等）。北京市级代表目前已经组建了12个这样的代表小组。应该说，代表小组这种形式过去也有过，比如大的代表团为了便于进行审议和开展活动，划分为若干代表小组；比如过去街道没有代表工作机构，但有以地域为单位的代表联组，等等。但是，现在的代表小组与过去相比有一个很大的不同，那就是它是以闭会期间代表围绕常委会履职进行设计和运作的，即它的目的是直接与代表闭会期间的履职紧密联系在一起的。

这样组织的代表小组，有几个优势：一是充分发挥了代表各自的行业优势和业务专长，调动了代表履职的积极性；二是各个专门委员会有了自己相对固定的代表联系群体，壮大了专门委员会的工作力量；三是扩大了代表参与常委会工作的范围，也提高了常委会工作的水平；四是代表整体履职水平的发挥有了很大的提升，代表主体作用得到了比较有效的发挥。

5．改进代表活动方式

应该说，以往闭会期间的代表活动方式是比较单一的，就是列席会议、参加视察、召开座谈会等几项。现在，代表在闭会期间的活动方式较之过去有了很大的丰富和改进。比如，改进会前视察的组织方式。改变过去统一集中、蜻蜓点水、大呼隆式的视察模式为个人选择、适当分散、不事张扬的模式，以了解真实情况为目的。比如，改进代表参与预算审查的方式，从各个代表团遴选代表组成具有一定规模的预算初审代表组，在会前集中时间参加预算工委和财经委组织的初审工作，这个措施既扩大了代表参与预算监督，也提高了预算监督审查的质量。比如，改进代表团会前活动方式，进一步发动代表在会前对各项报告提出意见建议，并预留出国家机关按照代表意见建议修改报告的时间，让代表意见比较充分地进入报告文本，这样比在会上审议吸收代表意见要充分得许多。

6．实行代表履职登记

现在北京市新修订的代表法实施办法规定，代表履职实行登记制度，人手一册，个人记账，定期收回，适时公开，并以代表履职情况作为进行换届是否推荐连任的依据。这样的规定，应该说既是对代表履职的一个约束机制，也是对代表履职的一个激励机制。当然，目前这个规定在落实上还有些问题需要研究。比如，履职不好的怎样问责，对领导干部履职怎么要求，等等。

我们这里主要介绍的是北京市人大代表工作的一些做法。其实，北京各个区县乡镇代表工作也是有很大成就的，而且各家都有不少经验和创新。那么，对于县乡两级人大来说，这些做法中具有关键意义的内容是什么呢？我以为，就是一个问题：让代表回归选区。这是北京市人大常委会领导同志概括的一句话。我觉得，这句话抓住了代表工作的关键，或者说抓住了区县乡镇代表工作的关键，因为这两级代表都是直接选举的代表，而直接选举的代表，他的根子在选区，从而他履职的舞台在选区，他履职的标准也在选区；他履职的压力在选区，他履职的动力也在选区。这一点，既体现在代表对选民的联系服务制度上，也体现在选民对代表的监督评价制度上。而这一点，也正是区县（包括乡镇）代表工作不同于上级人大代表工作的最大特点，也是其最大优点。我觉得，我们抓住了这一点，也就抓住了区县乡镇代表工作的灵魂，就能够把区县乡镇代表工作搞得有声有色，风生水起。

总之，代表工作非常重要，代表工作大有可为。作为我们从事代表工作的同志更不能忽视、轻视、小视，一定要以自己模范的工作，为代表工作增光添彩，为代表履职增砖添瓦，为人大制度贡献力量。

（本章完）