五、地方人大常委会行使重大事项决定权的实践

五、地方人大常委会行使重大事项决定权的实践

其一，地方人大常委会在相关实践中积累的经验。我觉得，从20世纪80年代到本世纪初的大约20多年中，地方人大常委会在行使重大事项决定权方面已经积累了相当丰富的经验。在这些经验里，有几条是非常重要的。一是制定规则，规范操作。在所有的经验中，无论如何，制定一个规范性文件（有立法权的可以通过立法制定地方性法规，没有立法权的可以制定“办法”“规则”等文件），是非常必要的。因为这种文件既需要经过党委的同意，也需要与政府两院进行沟通，也就是说，它本身是“三者统一”的产物，也是各方共同遵循的规则，大家都依照法规或规则办事就是了。这也是相当多的地方人大常委会都制定了法规或规则的原因。二是请示党委，获得支持。在有了法规或规则之后，在操作某一项具体决定之前，也还是需要向党委请示报告，这是各地的普遍做法。这样做的好处是可以在具体项目上获得党委的认可与支持，减少其他各个方面的压力或阻力，使得整个过程更加顺畅。三是沟通府院，得到理解。这是指要与决定指向的实施者之间需要进行比较细致的沟通与商议，其内容既包括项目本身，也包括项目的某些细节，特别是那些关键性的细节。这样做的好处是可以最大限度地就项目与文本达成共识，提高实施效率。四是关注民生，群众拥护。所谓重大事项，既包括本地区内带有根本性、全局性、长远性的事情，也包括群众普遍关心、关注的难点热点问题，特别是涉及广大群众切身利益的事情，更是属于人大需要用决定权予以回应的问题，类似的事情一定要高度重视，认真运作。而且这是树立人大制度的权威、扩大人大工作影响的重要渠道；它比空泛的宣传教育更能够激发人民群众的民主意识和当家作主的积极性。五是选准项目，产生效益。这里的选准项目，是指人大在选择决定项目的时候，一定要把握住科学性、实效性、性价比等要素，使决定的实施获得绝大多数人看得见摸得着的效果，因为只有这样的效果才有很大的说服力。六是深入调研，写好文本。这是讲在具体的操作过程中，一定要深入实际调查研究，多听取相关群体的意见，充分发挥专家学者的特长，必要时将决定草案通过一定形式公之于众，发动全民参与。这也是实实在在的民主体验和培训。七是加强监督，务求实效。这是讲决定通过之后在实施过程中，要加强对实施过程和结果的监督，包括代表和群众对人大监督工作的广泛参与，以使决定实施效果的最大化。

在这里，我要特别推介的是，由北京市人大常委会首先开创的一个做法，而且已经于2014年年底进入了北京市委人大工作会议的文件，现在已经成为各区的普遍做法。我给它起的名称是：设置程序，建立机制。它的基本路数是：在每年年底制定次年人大工作计划的时候，列出讨论决定重大事项这样一个栏目，提出需要讨论决定的若干事项，与政府进行沟通达成一致以后，报请党委同意，然后写入常委会工作报告，由大会批准实施。这就在实际上为讨论决定重大事项建立了一个程序性的启动和运作的机制，到时候就做。这样做几年就会形成路径，养成习惯。这是一个在行使重大事项决定权问题上运用程序和机制进行运作的路径。我觉得，这是北京市在这个问题上进行的一次重要探索，也是取得的一个重要突破。可喜的是，在18号文件中也有这样的考虑，即在鼓励地方制定自己行使重大事项决定权的规范性文件的同时，鼓励对讨论决定重大事项进行程序机制方面的探索。看来，规范文件与程序机制，可能是走出行使重大事项决定权困境的出路所在。

其二，地方人大常

委会在相关实践中存在的问题。在多年的地方人大常委会行使重大事项决定权的实践中，既积累了丰富的经验，也存在着不少问题。这些问题可以列举如下：一是党委对人大行使决定权的意义作用认识不足、支持不够。目前，这是一个比较普遍的现象，需要认真研究加以破解。这里，中央或上级党委做出榜样恐怕是必要的，也是有效的。二是“府院”其中主要是有些地方政府对人大行使决定权不理解，缺乏制度自觉和行动自觉，有的甚至有抵触情绪。这就要在党委的推动下，对国家执行机关的负责人进行人大制度的教育和培训；当然更重要的是细化法律规定，使决定权的行使真正走入轨道，这本身也是对“府院”工作人员的教育。三是人大自身对行使决定权认识不到位，有畏难情绪，怕这怕那。这个问题是需要人大自身加以解决的问题：首先，人大的同志更要加强对人大制度的理解，更要在这个问题上具有自觉；其次，人大的领导同志要以身作则，率先垂范，解放思想，有点担当，有点境界。四是人大行使决定权的能力不足，缺少专业人才，缺少智慧方法，表现为选题不精、研究不深、拿捏不准等。这是一个需要不断提高能力和水平的问题，既需要有一定的组织措施，也需要有一定的技能训练，当然也需要有一个积累经验的过程。

其三，行使重大事项决定权实践中的几个值得研究的问题。

一是人民代表大会行使重大事项决定权的问题。在我所见到的地方性法规文本中，只有一家的标题是把代表大会涵盖在内的，即《山西省人民代表大会及其常务委员会讨论决定重大事项的规定》。在这个2002年制定的文本中，首先规定了省人民代表大会讨论决定的重大事项，一共有7条，即：“（一）保证宪法、法律、行政法规、全国人民代表大会及其常务委员会决议、决定执行的重大措施；（二）关系本省民主法制建设的重大问题；（三）国民经济和社会发展的中长期规划；（四）国民经济和社会发展计划、财政预算及其执行中的重大问题；（五）关系本省全局的教育、科学、文化、卫生等事业发展的特别重大的改革措施；（六）关系本省环境和资源保护、民政、民族等方面的重大问题；（七）需要由省人民代表大会讨论、决定的其他事项。”把代表大会和常委会捆在一起就重大事项决定权问题作出规定的地方性法规，我只看到这一件。但是，我觉得，这个问题很重要，值得研究。从法律上说，这个规定是完全符合地方组织法的规定的。地方组织法第八条规定：人民代表大会“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告”（第二款）; “讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”（第三款）。所以，我觉得，人大常委会行使重大事项决定权应该与人民代表大会行使决定权齐头并进，同时进行。而且，代表大会行使重大事项决定权从某种意义上说，作用更加明显，意义更加重大；因为它对常委会行使重大事项决定权具有引领性、示范性，也更加具有人民当家作主的重大社会意义。在一些重大事项决定权尚未行使或行使得不大顺畅的地方先从代表大会做起，应该说是一个很不错的选择。但是，在实践中这个问题似乎并没有得到应有的重视，这也表明大家对如何充分发挥代表大会的作用重视得不够。这是人大制度实践中一个需要引起注意的问题。

二是对于重大事项的认定有一个因时因地因人而异的问题。应该说，对于何为重大事项，有一个最基本的认知标准，那就是法律规定。但是，即使在同一个规定下，由于不同人的认识角度不同，也会有差异，这一点

我们这里不去论述。这里要说的是，对于何为重大事项，不仅有主观认知方面的差异，而且也有客观上的很大不同。它有两种表现形式：（1）在不同的地区重大事项的标准不一定相同，一个地区属于重大事项的事情在另一个地区可能不是。比如，福建省晋江市人大常委会曾经作出过一个关于殡葬管理的规定，主要意图是节俭办丧事，这个决定在福建省人大系统2012年评选全省重大优秀事项决定时被评为十大范例之一。显然，这个问题在那里成为重大事项，是因为当地在殡葬问题上已经奢靡成风，严重影响群众生活，亟需降温；而这个问题在别的地方就不一定构成重大事项。类似的问题还有侨务问题、宗教问题等事项在不同地区的分量也会不同。（2）在同一个地区不同时间重大事项的标准也会有所变化。比如，养老问题在十几年前的北京并不突出，也构不成重大问题。但是现在不同了，连续几年成为代表大会上议案和建议的热点，它已经成为当下北京地区的重大问题了，以至于需要人大常委会乃至代表大会立法予以解决。这是因为北京地区的人口年龄结构发生了重大变化的缘故。所以，我们对于重大事项不能在不同地区、不同时间套用同一个具体标准，许多事情需要具体问题具体分析，从它的地区和时间特点出发来认识。这也是我们在行使重大事项决定权时需要认真加以考虑的。

三是法院和检察院是否可以向人大常委会提请重大事项决定议案的问题。前面已经约略提到这个问题，这里再说几句。按照法律规定的议案提出主体，是不包括法院和检察院的。但是，从重大事项的角度来说，它们又确实是有重大事项需要而且可以向人大常委会提出的。法律规定，法院和检察院都要对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作；检察院组织法还特别规定：在检察委员会讨论重大案件和其他重大问题时，“如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定”。这样，它们向人大常委会提请决定议案，就是不可避免的了。由此，许多地方人大常委会在关于讨论决定重大事项的地方性法规中，都规定了法院和检察院可以向本级人大常委会提请重大事项决定的议案。我觉得，做这样的规定应该是可以的，而且是有积极意义的，也是于法有据的。

四是重大事项决定权之外的其他相关规定问题。法律对于地方人大常委会行使重大事项决定权之外，还有其他规定。这有两种情形。一种情形是本应该含在重大事项条款之内的。比如，地方组织法第四十四条第五款规定：“根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更。”这一项原本也应该属于重大事项的内容的，正因为它特别重要，所以法律把它拿出来单独指明。这一点，在地方制定的行使重大事项决定权的法规中都把它列进去了，我觉得，这样做是正确的。但是，也还有另外一种情形，比如，第四十四条第十四款规定：“决定授予地方的荣誉称号。”我觉得这一项就够不上重大事项的分量，所以法律也就没有把它列在应该讨论决定的重大事项范围之内。但在各地所制定的有关重大事项决定权的法规中，又几乎都把它列入了重大事项决定权的范围。我觉得，这样做的好处是把法律规定的人大常委会应该行使的决定权统统囊括进去了；但似乎也有不足，就是把不属于重大事项的内容也列进去了，这就使得其内容很难再准确地称之为重大事项决定了。我在这里之所以要讨论这个问题，是因为在我看来，人大常委会除了拥有重大事项决定权之外，也还拥有某些特殊性事项的决定权（或可称为特别事项决定权）。当然，这是一个可以讨论的问题。

（本章完）