第3讲 关于代表履职的几个问题_一、代表职务与代表履职
第3讲
关于代表履职的几个问题
代表履职是一个非常重要的问题。因为在我们国家，人民代表大会制度是国家的根本政治制度，我们整个国家政权体系都是围绕着人民代表大会这个核心建立起来的，而这也是我们这个制度之所以叫做人民代表大会制度的根本原因。而人民代表大会是由代表组成的，没有代表就没有人民代表大会。进一步说，人民代表大会代表人民行使国家权力的履职行为，又是由每位代表的履职行为构成的，没有代表的履职人民代表大会也就没有办法行使权力。所以，代表履职问题，涉及的不仅仅是你这个代表个人如何如何，它关系到整个人民代表大会的运转状态，关系到人民当家作主的实现程度，关系到人民代表大会制度的兴衰成败。
代表履职这个题目，既跟普通代表有关，也跟人大领导同志有关。理由是，一方面，人大领导自己作为代表也有一个履职的问题，而且应该更模范地履职；另一方面，人大领导还有一个如何引导代表正确履职的任务。这样就更需要人大领导同志把代表履职问题搞清楚。
下面讲六个问题。
一、代表职务与代表履职
（一）代表是一种职务
人大代表，依照法律规定，既不是什么荣誉，也不是什么待遇，而是一种职务。那人大代表是一种什么职务呢？法律（《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，简称《代表法》）规定：全国人大代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人大代表是地方各级国家权力机关的组成人员。也就是说，各级人大代表都是本级国家权力机关的组成人员。人大代表作为人民代表大会这一国家权力机关的组成人员，显然是一种公共职务，而且是参与行使国家权力的神圣的公共职务。但是，就绝大多数代表来说，人大代表这个职务并不是唯一的职务，他还有别的职务或身份，就是说还有非代表职务。按照现行的人民代表大会制度，我们实行的是代表兼职制度，即人大代表绝大多数都是兼职的，除了代表这个公共职务以外，都还有自己的另一份工作，比如工人、农民、干部、教师、医生、企业家等，这就是你的非代表职务。就是说，自从你当代表开始，你就有了两种职务，即代表职务和非代表职务；也可以说，你有双重身份，代表身份和非代表身份。
（二）代表必须履行自己的职务
作为代表，除了做好其他身份或职务的工作以外，还必须依法履行自己作为代表的这个职务。因为如果你不履行这个代表职务，你作为代表就不称职，就辜负了选民或选举单位对你的信任和托付，就放弃了人民赋予你的代表权利，人民也
就白白地选你当了一回代表。如果总是这样，那选区选民或原选举单位就有意见了，就有可能启动罢免程序，把你的代表职务罢免掉。
（三）代表必须优先履行代表职务
前面说过，我们每个代表都有两种职务，这样一来，在履行代表职务的时候，就有可能与你的非代表职务发生时间上的冲突。那么，在履行代表职务与你的其他工作发生冲突的时候，应当怎样处理呢？简言之，有一个处理这种冲突的基本原则，那就是履行代表职务优先原则。有了这个原则，你就有了发生时间冲突的时候如何办理的依据。那就是一般情况下，非代表职务要为代表职务让位、让路。从法理上说，你的代表职务是受人民委托的国家公共职务，相比较而言，你的非代表职务就是个人职务（虽然你的其他工作也是为人民服务的工作，但一般不是选举产生的、至少不是选民依法选举产生的），个人职务应当服从公共职务。从实践上说，如果大家都优先考虑自己的那一个非代表职务，而后考虑代表职务，那可能连人民代表大会也开不成了。所以，必须优先执行代表职务。这一点，在代表法里是有明确规定的，那就是第五条讲的代表“应该优先执行代表职务”。我在北京市东城区当人大常委会主任的时候，曾经提出一个命题，那就是当需要你履行代表职务的时候（比如人民代表大会开会期间要出席会议，比如闭会期间要组织代表学习、视察、调研、列席有关会议等），代表职务就应该是你的第一职务。这里讲的第一职务，其意思也是要把这个职务放在优先履行的位置上。这里，我举一个例子。第十一、十二届全国人大代表、企业家、浙江武义县人俞学文，对于当代表有这样一个认识：“我有众多角色，最重要的是全国人大代表这一角色；我有很多工作，履行代表职责是我最重要的工作。”（载2014年8月18日《检察日报》）他给自己确立的这个代表定位，是非常准确、非常到位的，比我们讲课说的还要精彩。
（四）代表是人民代表大会制度的主体，必须充分发挥代表主体的作用
在人民代表大会这个体系中，代表是主体。这一点，我们可以从两个角度进行观察。
首先，从国体和政体的角度看。我们国家是人民共和国，就是宪法说的“中华人民共和国的一切权力属于人民”。就是说，国家是属于人民的，人民是国家的主人，国家事务是由人民自己来当家作主的，这应该说就是我们的国体的主要含义。那么，人民怎样当家作主呢？就是人民依法选举自己的代表，组成人民代表大会，并通过人民代表大会行使国家权力，而人民代表大会就是人民行使当家作主权力即人民当家作主的国家机关，而
且是人民当家作主的最高实现形式和最好实现形式。这应该说就是我们的政体。从这样一个国体和政体角度看，在人民代表大会这个体系中，人大代表就是名副其实的主体。这也是“人民是国家主体”这个概念在人民代表大会体系中的必然体现。
其次，从人民代表大会本身的角度来看。从人民代表大会的组织基础来说，作为各级国家权力机关的人民代表大会都是由代表组成的，代表是人民代表大会的第一要素。因此，人民代表大会的逻辑起点和时间起点都得首先从选举代表开始。要建立人民代表大会首先就是选举代表，第一届全国人民代表大会第一次会议是1954年9月正式召开的，而全国性的代表普选工作在1953年就启动了，因为要层层选举才能产生全国人大代表。而现在我们每5年一次的换届，也都是从重新选举新一届代表开始的。正是因为人大代表构成了人民代表大会的组织基础，所以说人大代表是人民代表大会的主体。从人民代表大会的运行机制来说，宪法规定了人民代表大会的权力和职责，而所有这些权力和职责的实现都是需要而且必须经由代表履行职责来进行的，无论是审议和批准国家机关的各项报告，还是各个国家机关负责人的选举，都必须得到法律规定的代表赞成票数，才能通过或当选。可以说，代表履职关系到人民代表大会的权力行使，关系到人民代表大会的正常运行。正是因为人大代表的履职才有了人民代表大会的运转，所以说人大代表是人民代表大会的主体。对于以上这两点，我们可以再概括一下，那就是：第一，没有人大代表，就没有人民代表大会这个国家权力机关；第二，没有人大代表的履职行为，就没有人民代表大会对于国家权力的行使。
从这里我们还可以看到，为什么要强调代表履职，为什么要强调发挥代表的主体作用。因为，如果代表都不履行自己的职责，都不发挥自己作为主体的作用，人民代表大会制度设计得再好，也是不能履行自己代表人民当家作主的职能的，也是无法有效运转的。而且，人民代表大会运转的好坏，人大常委会工作状态的好坏，在一定意义和一定程度上，也与人大代表履职的状态密切相关。当然，这里也有人大常委会组成人员履职好坏的问题，也有常委会领导同志水平高低的问题，但是，基础性的东西还是广大代表履职状态如何。因为水涨才能船高，而且代表还有监督常委会履职的权力，你不好好干，代表可以批评你，甚至可以罢免你。所以，这里需要再次强调，代表履职问题，涉及的不仅仅是你这个代表个人如何如何，也关系到整个人民代表大会的运转状态，关系到人民当家作主的实现程度，关系到人民代表大会制度的兴衰成败。
（本章完）