第六章 干部能力考核程序现代化_二、民意调查考核程序现代化

二、民意调查考核程序现代化

（一）民意调查考核程序现代化的概述

近年来，随着我国社会化干部考评体系的加快构建，各地在干部考评工作中加大了民意调查的力度，但目前民意调查没有统一的规范，没有成熟的模式可供借鉴，民意调查的效果往往取决于组织者的知识、能力，特别是对民意调查的认识和理解。本书根据中组部《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》（中组部2006年颁布实施，以下简称《综合考核评价试行办法》）对民意调查的规定，对如何科学实施民意调查及如何认识民意调查的价值进行分析。

1．民意调查程序的概念

民意调查主要了解社会层面对党政领导班子和领导干部多方面工作的评价，并根据社会评价的情况进一步了解群众对党政领导班子和领导干部工作能力的认可度以及对他们工作绩效的认可度。对干部能力的民意调查是一项新的考核要求，在具体的操作过程中，切忌采取一刀切的标准，可以结合不同地区的实际和特点，设置出重点突出、内容各不相同的调查方案，例如对领导干部在当地抓经济发展的总情况的评价，对当地抓金融服务业发展的情况是否满意，对当地发展农业经济和促进农民增收工作情况的评价。

2．民意调查流程

对干部能力考核展开民意调查的程序至少包括如下四个流程：确定调查内容→确定调查范围→召开调查会→汇总调查结果。

（1）确定调查内容

对党政领导班子的民意调查和对党员干部的民意调查需要分开单独进行。一方面，对党政领导班子的民意调查，主要包括在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设等方面群众直接感受的工作状态和工作实绩；另一方面，对党政领导干部的民意调查，主要包括在工作态度、工作作风、工作绩效、品格形象、社会影响等方面的内容。干部能力考核的民意调查，需要充分考虑工作性质、工作任务、工作需要、工作目标、调查对象的具体特点，在此基础上进行民意调查内容的设置。

（2）确定调查范围

在确定调查内容后，就要把调查范围确定下来。下面以区（市）党政领导班子能力的民意调查考核为例进行说明。对区（市）党政领导班子能力的民意调查，可以在未参加民主测评的区（市）县级以上党代会代表、人大代表、政协委员和离退休老同志代表中开展。对考察对象的民意调查，属街道、乡镇党政领导的，民意调查在其所在地来自基层的、未参加民主测评的本级以上党代会代表、人大代表、政协委员及相关干部群众中进行；属区（市）县级机关、部门领导的，根据其所在单位的工作性质、职能，一般在相应的系统、单位中未参加民主测评的区（市）县级以上党代会代表、人大代表、政协委员及相关干部群众中进行。

（3）召开调查会

通过调查会可以充分讨论调查情况，这就需要应根据一定的条件和需要来召开调查会，可以采取分片召开或集中召开的形式。

（4）汇总调查结果

在进行完调查并召开调查会的基础上，需要总结调查结果，形成一定的考核评价意见。例如在市县镇乡党委换届考核中，许多地方进行了民意调查的探索。从各地的试点探索来看有几个共同点：民意调查的范围一般限定在“两代表一委员”；民意调查的适用对象以党政班子、班子正职和拟新提拔人选为主；民意调查的具体方式主要以问卷调查为主；民意调查的内容除政治文明建设、精神文明建设外，评价要点还包括居民收入、住房、交通、能源供应、生活环境改善和子女入学、就医收费等热点问题，并根据不同层次、区域、部门的具体情况和不同考核任务要求，以及群众关注的突出问题，有所侧重地设计调查问卷。

3．民意调查的意义

民意调查是扩大干部评价主体，落实群众知情权、参与权、选择权和监督权，实现组织评价和群众评价相结合的有效形式。在年度考核工作中引入民意调查程序，进一步扩大了干部评价主体，有利于全面准确地了解掌握情况，客观公正地评价领导班子和领导干部，也有利于促进党政工作部门转变作风，转变观念，进一步提高服务水平。

民意调查是用科学手段收集信息反映民意的调查方法，能够提供特定人群关于某一事件或问题的各种态度，被视为最直接、最迅速反映民意的晴雨表。民意调查是一种理念，是一种方法，也是一种工具。组织部门开展的民意调查，不同于一般中介机构组织的民意调查，也不同于西方国家常见的民意调查。组织部门开展的民意调查，是我们党从人民利益出发，主动听取人民群众对干部意见的行为，其成果直接运用于干部的选拔、使用和监督、管理之中，体现坚持党管干部原则与干部工作走群众路线的有机结合。对于一个以执政为民作为治国理念的现代执政党来说，高度尊重民意是执政为民的基本前提，是社会进步和政治文明发展的一个重要表现。

（二）干部能力考核中开展民意调查的原则和注意事项

干部能力考核中开展民意调查是一个新事物，从形式到内容都是崭新的，需要一个逐步完善的过程。对于一个地方而言，其社会经济发展成效怎么样，领导的政绩怎么样，干部的形象怎么样，人民群众是最有发言权的。民意调查能够反映出人民群众对领导干部的真实看法，可以作为对一个地方、部门、单位及领导班子、干部的客观科学评判的重要依据。

1．民意调查需要遵循的原则

干部能力考核中开展民意调查需要遵循如下几个方面的原则：

（1）民意调查评价指标的科学性

民意调查以运用心理投射原理建立问卷为前提，用群众的公认度来印证干部的德才表现。因此，在民意调查指标的设计上，要把握几点：第一，问题的直观性。围绕群众看得见、摸得着和感知度强的内容设置题目，尽量做到以小见大，通过表象的东西反映抽象的东西，以达到在不经意间了解调查对象真实的内心倾向。第二，内容的周延性。调查的内容应该尽量细化成若干具体情况、数据和现象，

以此反映出民意调查的整体状况，揭示出最深层次的内涵。第三，题目的可评性。提供可以选择的题目，题目的答案应该明确无歧义，这样就便于调查对象进行选择。第四，表达的通俗性。选择简明朴实的群众性语言来设置题目，以便于调查对象读懂题目和回答问题。

（2）民意调查评价主体的广泛性

选择适合的民意调查评价主体是增强反映民意质量的关键。因此，在民意调查对象的选择上，既要扩大面，让一定数量的人员参加，否则难以体现民意和群众的公认度，又要具有代表性，提高针对性，不是参与评价的人员越多越好，参与调查的人员如对被调查对象不了解，就难以达到调查目的。目前，各地的探索把调查的范围一般界定为“两代表一委员”，这是一个比较大的突破，也是积极稳妥的选择。因为只有相对知情的人才能够表达出真实的意见和想法，而在这个范围内进行民意调查也可以节约调查成本，便于基层群众对民意调查的操作。

（3）民意调查数据分析的准确性

合理设定民意调查评价权重是搞好民意分析的基础。这就可以将民意调查评价意见分为“满意”“比较满意”“不满意”“不了解”四个考核评价档次，赋予每个考核档次相应权重。民意调查数据收集上来之后，为了保证调查数据的准确性并尽量减少人为因素的干扰，不再仅仅依靠人工处理数据的方式，而是逐步转变为使用机器识别处理，从而防止民意的失真。要想达到民意的准确表达，这就更需要对统计出来的民意调查结果进行综合分析。这就可以通过一定的分值计算，比如可建立每个调查相应的得分常规平均分值，将本次调查结果与常规数值和以往调查结果加以比较，这就可以得出与常规数值之间的绩差，得出与以往调查结果比较的增降幅度，据此客观评价干部付出的努力和工作绩效。也可按“满意票数/总有效票数×100%=满意率”的公式计算出被调查对象的民意调查满意率，得出领导干部的社会满意度指数。

（4）民意调查结果运用的有效性

干部工作中的民意调查，最令外界关注的是民意调查结果的适用性。要把民意调查结果运用到实际的考察中，把民意调查结果与民主测评、民主推荐、实绩分析等考核评价方式相互印证，最终使干部能力考核评价接近干部的最真实的面目。要把民意调查结果运用到领导干部的实际工作中，通过民意调查的结果分析可以发现领导干部从政行为的薄弱点，再通过考核评价进行反馈、公示整改，从而正确引导干部进行科学执政。

另外，民意调查的有效形式就是要通开展问卷调查，通过调查问卷的形式反映领导干部工作的实际状况。调查问卷的设计是一个重要前提，从一定程度上讲，民意调查问卷的设计直接关系着整个民意调查程序活动的成败。民意调查问卷的设计必须是科学有效的，同时应该遵循系统性原则、方便性原则、科学性原则、针对性原则。只有这样才能使得调查问卷更符合正式的民意要求。

2．民意调查过程中应注意的问题

在干部能力考核民意调查的整个过程中，一定要充分考虑民意，科学设计调查问卷、保证调查样本在合理的数量范围，并对调查结果进行正确分析和对待。

（1）在民意调查选题时应充分体现“民意”

在社会上，只有已经成为了社会舆论的热点问题，或者是干部群众所熟知的问题，才有可能形成群众赞同的“民意”，才需要对这些问题展开调查，而且调查结果也才能够具有一定的实用价值。这就需要把对干部能力考核的内容与涉及广大群众切身利益的项目紧密结合起来，以达到突出干部能力考核工作的价值与意义。民意问卷调查要紧紧围绕涉及广大群众及领导干部利益的问题，认真听取人民群众的内心呼声和真实评价。在设计调查内容时候，一定要考虑被调查对象，问题问得要准确、问得要实际，只有这样群众才能感兴趣，才能够答得出来。

（2）要科学进行设计

干部能力考核民意调查的问卷长度要合适，设置的内容和问题的项目也要合适，不宜过多。同时，设计的项目的内容一定要考虑到被调查对象的实际，尤其是应该以反映被调查者的主观认识与感受为其主要内容。民意调查的项目的答问方式也需要合理设置，一般情况下理应设计为封闭型或者半封闭型，而且在选择的答案选项中有些项目是必需保留的，比如“不知道”“不清楚”“不了解”“其他”等项目不可缺少。也就是说，调查问卷的设计一定要更多地考虑到调查对象的各方面感受，尽量使他们在乐意配合的前提下愉快地、顺畅地答问，从而使调查结果更具有真实性、客观性、可靠性。

（3）调查样本的容量要尽量少而精，要有一定的逻辑关联

民意调查问卷样本的容量要精而少，要以能够体现出代表性为主，因为这样既符合民意调查的有关要求，又可以节省人力、物力、财力及时间。一份高质量的民意调查问卷必然要在设计时就充分考虑到统计分析的有关问题。同时，问卷科学性还体现在设计问题之间的逻辑性上，每个问题之间应该是一种环环相扣的关系，问题由易到难，由简单到复杂，而不应该是为了追求较高的统计数据，而随意设计调查问题。

（4）正确分析、对待调查的结果

民意调查结果只能反映某种“民意”的多少及强弱程度，而不能判断某种“民意”的是非、好坏。应该正确对待民意调查的结果，进行具体分析，而不要民意唯上，也不要完全视而不见，盲目地全盘肯定或者否定都是不对的。

（三）干部能力考核中民意调查的科学实施

实践证明，民意调查的科学实施，关键在于建立一个有机联系、相互照应、完备可行的工作体系。这个体系至少包括五个系统：调查问卷系统、样本采集系统、统计分析系统、评价反馈系统和公示整改系统。

1．调查问卷系统

《综合考核评价试行办法》中对领导班子的民意调查有5类12个评价要点，对领导干部的民意调查有3类6个评价要点。具体操作中，针对不同层次、不同类型领导班子及成员的服务范围、行政职能、工作特点的实际情况和

不同考察任务要求，以及群众关注的突出问题，可分类设计相应的问卷。比如，对县乡领导班子及成员，侧重了解群众的直接感受和工作成效；对部门领导班子及成员，侧重了解依法办事、机关效能、完成工作的成效、内部建设等情况；对拟提拔对象，侧重了解考察对象工作作风、工作成效、公众形象等方面的情况。问卷设计的过程中，要注意整合有关力量，请专家学者一起商量、推敲题型，确保问卷质量。

2．样本采集系统

按照《综合考核评价试行办法》，目前试点主要是在“两代表一委员”中产生调查样本。参加调查的，一般为来自未参加测评的本行政级以上党代会代表、人大代表、政协委员以及其他群众代表，调查人数不少于本行政级以上“两代表一委员”总量的1/5，比例大体为：党代表占40%、人大代表占30%、政协委员占30%。拟提拔人选考察对象为部门负责人的，民意调查对象还包括考察对象所在部门和下属单位的工作人员及有关工作服务对象。抽样原则为参加调查的对象随机确定。

3．统计分析系统

（1）确定权重

可用百分制赋予每个调查题目一定的分值，再按照各个答案选项的具体内容，确定得分分值和扣分分值。

（2）加权统计

通过加权计算的方法，统计出每个题目的得票、得分结果，在此原则上，计算班子及成员的得票、得分结果和得票率、得分率。如果进行的是分类调查，先分类统计，再按适当比例，计算班子及成员民意调查的综合得分。

（3）建立常模

根据调查结果，以加权平均值，建立评价班子及成员民意的达标参照指标。

（4）计算机处理

主要包括调查信息的录入、统计和分析。由计算机按预设项目和要求，对调查信息进行自动处理，筛选出相关题目，进行数据排序，生成相应的统计分析数据和图表。

4．评价反馈系统

民意调查的反馈评价主要包括：

（1）综合评价

根据社会民意的调查结果，结合平时考察、民主测评、干部述职考评和目标管理考核等方面情况，对各级领导班子的运行状况进行全面分析。比较评价。将本次社会民意调查结果与“常模”数值和上次的调查结果进行对比，得出“绩差”，客观地评估领导班子的运行质态，评价领导干部的“德才”。

（2）定点评价

对民意调查中得票、得分偏低的项目和得分明显低于“常模”的项目，进行具体分析，分清问题的性质与轻重缓急程度。

（3）先导评价

将民意调查与常规的干部考察结合起来，以社会调查为先导，大范围扫描获取信息，作出评估意见，然后根据调查的总体情况和反映的突出问题，制定个性化的考察方案，确定具体的考察方向、考察重点和考察方法，有针对性地实施定位考察和专题考察，更加准确、合理地评价一个班子的运行质态和干部的德才素质。在评价的基础上进行反馈，这主要是形成社会民意调查报告，并与班子主要负责人交换意见，分析问题，研究对策；制定整改计划，由被调查的班子根据调查结果，在全面系统地回顾总结工作的基础上，进一步理清工作思路，针对存在的某些突出问题，制定整改工作方案。

5．公示整改系统

在把调查资料反馈给被调查对象，要求被调查对象在制定整改方案的基础上，把群众反映的突出问题，以及针对这些问题制定的整改目标、整改措施和阶段要求等，在一定范围内以适当方式向群众公示。对整改落实情况，还要进行检查和回访，以使整改取得实实在在的成效。总之，要通过公示整改机制，拓展民意调查的内涵，放大民意调查的效应。

（四）要改进民意调查的方式方法

在综合考核中引入民意调查，主要是将一些表述笼统、内容空洞、不易量化的内容，通过可以量化的方式进行调查，得出调查结果，从而来检验一个地方经济是否发展，人民收入是否增长，生活水平是否提高，环境是否改善，干部的工作是否有成效。要使民意调查结果客观公正，必须探索制定完善民意调查的相关制度，改进调查的方式方法。

1．要让群众认同

一是以保障和落实群众的知情权为关注点和出发点，考虑到各个方面的因素，把与考核对象紧密关联的管理对象、服务对象以及其他适度较高的人员的评价综合起来，制定开展民意调查的方法，统一操作程序，做到规范操作；二是要让群众能准确表达。应以提高透明度为突破口，及时有效地公开考核评价的相关信息；三是要让群众广泛参与。既要充分利用传统形式搭建群众参与平台，又要充分利用微博、微信等新兴方式和手段，不断激发群众参与的积极性。

2．综合运用调查手段

规范的、有效的调查手段和方式是取得科学的调查结果的重要前提和基础。民意调查要坚持多种方式、多种手段并用。除了采取传统的表格调查、座谈调查方式外，还要充分利用远程征询、网络投票、移动传媒等现代化高科技手段，重点对民期民盼、民忧民困、民喜民叹等本地区、本部门的社情民意，以及相关的满意程度开展调查。同时要探索委托第三方开展民意调查的方法，确保调查结果公开公正。

3．注重全面、综合分析

由于民意调查本身具有广泛性、普遍性、多样性的特点，同时由于民意调查对象知识水平、生活环境、认知能力、表达方式、责任意识等方面存在一定的差异性，所以，民意调查的结果在具有科学性、广泛性、合理性的同时，也可能存在一定的缺陷和偏差。因此，要对民意调查的结果进行全面、系统、综合的分析。要综合分析民意调查结果所反映的情况，敏锐地发现问题，去伪存真。要充分结合工作实践，对民意调查中反映的关于领导班子和领导干部的实绩进行综合分析，看这个实绩中领导班子和领导干部的贡献有多少、看这个实绩与考核对象工作付出的关联度高不高。要通过民意调查，综合分析考核对象现实能力水平与发展潜能，综合分析考核对象在现工作岗位上的适应程度等因素。

（本章完）