第三篇 把权力关进制度的笼子里_以制度反腐破解反腐困境

以制度反腐破解反腐困境

李永忠

李永忠 中国纪检监察学院副院长，中国民生研究院学术委员会副主任，制度反腐专家，国家行政学院兼职教授，长期潜心于党建、制度反腐等领域的研究。多次参与国家社会科学规划资助课题的研究及撰写工作；多次参与中央纪委全会报告、中央纪委向党的全国代表大会报告的撰写工作。

一、当前反腐面临的最大问题和困难

当前反腐面临的最大的问题，是我们沿用至今的“苏联模式”。“苏联模式”有两个根本性因素：一是集决策权、执行权、监督权于一体的权力结构，二是用等级授职制来代替普选制的选人用人体制。我们在经济领域坚决摈弃了“苏联模式”的这两个根本性因素，仅30多年便成为世界第二大经济体。但由于政治领域我们至今还在沿用“苏联模式”的这两个根本性因素，因此面临三个“不得不”的关口，即：政治体制到了不得不改革的关口、两极分化到了不得不解决的关口、反腐困境到了不得不突破的关口。不在政治领域坚决摈弃苏联模式，就解决不了反腐败的战略问题，就走不出新路，就不能“形成科学的权力结构”。

反腐败面临的最大困难，是30多年至今没有设立政治体制改革特区。30多年前，总设计师邓小平设立了经济体制改革特区，因而取得了经济体制改革成果。30多年来，我们至今没有设立政治体制改革特区，却想要取得比经济体制改革更复杂、更困难的政治体制改革成果，恐怕是巧妇难为无米之炊！关于政治体制改革，下面是天天盼上面的红头文件，上面是月月等下面的成功试验，结果左盼右等了30多年！实践证明，“突破在地方，规范在中央”，是中国的改革开放的成功之道！没有政治体制改革特区，各地就难以先行先试。

如果权力过分集中的“总病根”不能得到根治，民主就难以生存，监督就难以有效，体制就难以健全。失去监督的权力，不仅容易腐败，而且也容易逃脱惩处。腐败一旦在较长时间、较大范围保持一种“出生率”大于“死亡率”的态势，就会在局部出现人心思贪的现象，就会在一些人中间生出没有机会腐败的喟叹，就会在部分人中出现笑廉不笑贪的心态。于是，称谓上，“书记”变成了“老板”, “ 老板”又变成了“大爷”。权力所内含的独占性、扩张性、排他性，在这“总病根”的催化下，对内形成强烈的封建式的人身依附关系，对外先滋生跑官要官，再蔓延成买官卖官，最后发展成骗官杀官。欲治其症，欲求其解，改革势在必行。

二、对制度反腐的展望

习总书记提出的“把权力关进制度的笼子里”是制度反腐的一个重要观点，证明习总书记深刻领悟了邓小平“党和国家领导制度改革”的思路和精髓，并着手于制度反腐的战略定位、战略布局。把腐败官员关进监狱的笼子里，权力反腐早就做到了；而把权力关进制度的笼子里，只有制度反腐才能做到，且只有政治体制改革推动下的制度反腐才能真正做到。

我们目前的反腐，既面临被迫型倒逼式的极其严峻的形势，也有主动性预见式由权力反腐转向制度反腐的机遇。能否由权力反腐转向制度反腐，有五个必须要素可作测验。十八大后，制度反腐已经时不我待，关键要以改革的精神，从战略规划和顶层设计上谋好篇，布好局，下好子。

首先，必须改革权力结构。产生于战争年代、固化于计划经济时期的权力结构，已经很难适应市场经济条件的反腐败。我们目前的权力结构，基本上是照搬苏联模式，将决策、执行、监督三权集为一体的权力结构。正如邓小平同志所指出，这种“权力过分集中”的权力结构，既是苏共亡党、苏联解体的“总病根”，也是我们各种问题的“总病根”。三十多年前，邓小平同志就进行了党和国家领导制度改革的顶层设计和战略规划，其要义就是改革权力结构，通过党内分权以形成党内制衡。以改革权力结构为中心的党和国家领导制度改革，可实行三步走战略。一是党内分权。让党内民主、党内监督有存在空间和发展的时间，党员才能真正成为党的主体。通过党内分权，能有效解决权力过分集中的总病根，逐步实现还权于党员。二是党政分工。有效解决党总是站在第一线，处于各种矛盾焦点的大难题，逐步实现还权于政府。三是党政分开。将过去对政

府的组织领导、工作领导、事务领导，逐步改变为真正动员群众、组织群众、引导群众监督政府的政治领导。有效解决党不管党的老问题，逐步实现还权于人民，从而不仅完成由革命党向党执政的转变，而且完成由党执政向执政党的转变。

第二，必须改革选人用人体制。如果说，苏共亡党东欧剧变，第一个根本性原因是“过分集中”的权力结构所致，那么，等级授职制的用人体制，则是第二个根本性原因。由于我们在用人体制上，所采用的基本也是“苏联模式”，因此，随着执政时间的延长和权力含金量的增加，吏治腐败也就成了改革开放中最为严重的腐败。改革选人用人体制，也可实行三步走战略。用2—3年在县、乡镇党委进行直选，用2—3年在市、省党委进行直选，用2—3年在各级地方政府进行直选，差额选举比例不少于15%。候选人可由党组织提名、党员群众提名、民主党派提名，各占三分之一。

第三，必须以“有条件赦免”化解腐败呆账。中国的改革，是党委政府主导而非市场主导，权力这一“有形之手”的作用远大于市场“无形之手”的作用。权力含金量的迅猛增加，在快速加大权力风险的同时，也使腐败在官员中呈易发多发之态势。三十多年的腐败呆账，由此形成。于是，随着改革时间表的推移，不少官员从自身的既得利益出发，其改革愿望，特别是政治体制改革的动力越来越小。如何变阻力为动力？上世纪七十年代香港以特赦化解腐败呆账的成功经验值得借鉴。

第四，必须动员并组织群众广泛并有序参与。必须切实改变这种仅限于专门机关孤军作战单打独斗反腐败的局面，“依靠群众的支持和参与”，发挥民众在反腐中的伟力作用。因为，权力腐败虽然表面上看起来是挑战了权力的秩序，但实际上却是严重侵吞并损害了权利（也即群众）的切身利益。所以，民众才是腐败最直接的对立物，民众中深藏着反腐败的强大动力，应充分发挥民众对腐败的举报作用。此外，批判的武器不能代替武器的批判，民众虽有参与反腐的积极性，但要持续组织调动和引导这种积极性，还需要有相应的物质鼓励。必须发挥网络反腐的平台作用。十七届中央纪委七次全会公报强调，要健全网上舆论引导机制，发挥互联网等新兴媒体在促进反腐倡廉建设中的积极作用，充分利用网络这个最大的平台，使人人起来监督党委政府成为可能，而我们各级党委政府在如此公开便捷且影响力如此之大的网络平台前，就不会也不敢稍有懈怠。

第五，必须尽快设立政改试验区，先行先试。三十多年来政治体制改革滞后，关键就在于我们只有经济体制改革的试验区，而没有政治体制改革的试验区。政治体制改革是对现有的权力结构进行实质性改革，所面对的既得利益的势力太大，所要承担的责任太大，所要冒的风险太大。没有上级的及时支持，没有中央的强力支持，成功的概率不高。因为这种做法是以个体去挑战群体，是以对己无益去挑战既得利益，是以大多的无依无据去挑战甚至违反很多的现有规定。突破在地方，规范在中央，是改革开放三十多年的经验之谈！

三、我国的反腐败立法尚存在缺陷

加强反腐败国家立法，是依法治国、依法执政、制度反腐的题中之义，也是十八大依法治党、保障廉洁政治的新要求。改革开放三十多年来，由于没有及时推进政治体制改革，现有的法规制度体系难以保证干部清正、政府清廉、政治清明。

一是战略规划上的欠缺性。邓小平同志不止一次地从制度层面（主要是权力结构）一针见血地指出，我们犯各种错误的“总病根”是“权力过分集中”，并强调“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”。现今，腐败滋生蔓延的“总病根”，无疑还是“牛栏关猫”式的权力结构，权力脱离“笼子”导致大面积蜕变腐败，直至“腐败越演越烈”。由权钱交易、权色交易，发展到以吏治腐败为主症的权权交易，已经成为对执政党的公信力和生命力的致命危害。

长期以来，我们不仅对中国历史上异体监督、权力制衡等反腐倡廉制度建设成果挖掘、整理和转化不够，而且对清廉指数高的国家和地区反腐倡廉制度成果学习、借鉴、汲取也不够。从人性善、共产党员道德高、无产阶级素质好等理想主义的思维定式中，进行立法规划和制度构建，致使制度上的漏

洞和风险仍大量存在，反腐败的目标红线不断压低。

同时，反腐败立法和制度构建在一定程度上存在着追踪腐败现象或腐败手段的误区，使反腐倡廉制度建设如同“急诊室”“消防队”，处于一种应急和被动的状态。制度成本过高，制度效能过低。如公款吃喝问题，党中央、国务院及各省、市、自治区党委和政府反复强调，下发文件几百个，制定的“不准”多达千条，不仅始终未能根除，反而演变成“灰色腐败”。

二是战略部署上法规体系上的失衡性。重实体轻程序。改革开放以来，我们相对重视实体性法规制度的构建，但程序性法规制度建设明显滞后，制度体系失衡，导致空监、虚监、弱监的问题大量存在。反腐败立法工作和法规制度建设，习惯于将重点放在诊治和矫正之上，偏重于追惩性、实体性制度，忽视程序性、防控性制度；偏重于工作成绩的计算，忽视对工作程序的监督；偏重于对公权力的行使保障，忽视对民权利的程序保障；偏重于腐败行为的查处，忽视对职责权限的界定和自由裁量权的约束，无法切实保证法规制度不因领导人的改变而改变，不因执法者的看法和注意力的改变而改变。

三是制度效能上的有限性。决策力不足、公信力不高、保障力不强。一是制度的决策力不足。由于整体规划不够，加之封建崇权、拜权、怕权思想的深远影响，“人治”思维和现象盛行，监督者不敢监督、不愿监督，被监督者不要监督、不受监督，有法不依、违法不究的情况时有发生，以言代法、以权压制的现象大量存在。二是制度的公信力不高。由于制度设计不科学，或过于宏观，过于笼统，尤其是关于执行程序、违章责任追究等规定不多，对一些具体问题未界定或量化；或制度创建不够谨慎和严肃，草率出台，频繁修改，致使制度的公信力大打折扣。同时，落实制度的责任制度、保障制度、再监督制度也不健全，使一些本来很好的制度得不到贯彻执行，未能发挥制度应有的威力。三是制度的保障力不强。由于制度的决策力不足，公信力不强，制约了制度效能的发挥，特别是专门监督机构被置于执行机关的统制范围，缺乏应有的独立性和权威性，始终处于同体监督的空置、弱置境地，无法发挥监督保障功能。

四、加强反腐败国家立法、强化反腐败制度建设

反腐败立法工作必须以“权力过分集中”这个“总病根”为原点，以权力结构改革为核心，构建防治消极腐败的制度铁笼子。

一是加强反腐败的战略规划，确立权力结构改革原则。制度建设涉及党和国家生活的各个方面，内容十分丰富，但核心是权力结构问题，即以权力结构为核心的党和国家制度改革问题。应加强反腐败立法工作的顶层设计和统筹规划，依据作为国家根本大法的宪法和作为党内最高规章的党章，将权力结构改革列入反腐败国家立法五年规划。厘清权力与权利的授受、制衡和回归的关系，逐步建立起能够很好体现社会主义本质要求的反腐败权力结构，真正以制度之笼关住权力之虎。

二是提高制度耦合力，形成不敢腐、不能腐、不想腐的制度铁笼子。应把法规制度建设与政治体制改革结合起来，把健全浅层意义上的规章、守则与改革深层意义上的组织体系（即权力结构）结合起来，把党内立法（党内决策程序、表决规程等）与国家立法（财产审报法、反腐败法等）结合起来，把构建不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制与不想腐的保障机制结合起来，做到反腐败立法工作与改革开放和市场经济建设的总体要求相适应，与党和国家制度改革的顶层设计相适应，与党的先进性、纯洁性建设的总体目标相适应，与防治消极腐败危险的总体部署相适应，做到制度与制度之间相互衔接、相互配套，耦合力强、体系化程度高。

三是提高公众参与力。反腐败立法工作必须实行开门立法，注重发挥群众在反腐倡廉和反腐败法制建设中的深厚伟力，不能搞专业人员闭门造车式的立法，不能搞专门机构单打独斗式的建制。务必依靠群众，转换权力结构，探索党和国家制度改革的途径和方法；依靠群众，推进党风廉政建设和制度反腐，创新反腐倡廉法规制度体系；依靠反腐立法，调整权力与权利的关系，支持和保障人民当家做主；依靠法规制度，改善党群和干群关系，保持党的先进性和纯洁性，维护党的肌体健康。

（本章完）