第6章 顺势而变、推陈出新—领导干部创新能力提升_六、善于总结经验，推动制度创新

六、善于总结经验，推动制度创新

创新就是要打破习惯势力和主观偏见的束缚，研究新情况，解决新问题，使思想和实际相符合，使主观和客观相符合。深化改革不仅有思想障碍，需思想解放来解决，还有深层的利益障碍，需要创设必需的制度，确保有效制约。

回顾我们党解放思想的历程，不难发现，每次解放思想都促进了制度建设，每次解放思想的成果最终都体现在制度建设上。可以说，每一次思想解放的成功首先体现在制度创新上，同时以创新的制度将思想解放的成果巩固下来。30多年过去了，我国改革开放取得了巨大的成就。中国的改革开放，其实也是不断推行新制度的过程，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用的过程。

伴随经济社会发展，改革继续向纵深发展，我们面临着新的历史机遇，对于制度创新的要求也在发生相应变化。当今世界，市场经济仍然是一种发展中的体制形态，所谓“完善的市场经济”和“成熟的市场经济”都只是相对的。科技革命的重大突破，带来新的技术和市场需求的同时，也引起了投资方式、市场交易方式、企业组织和政府管理方式的变革。经济全球化、区域经济一体化进程加快，使各国经济更为广泛而紧密地联系在一起，原有的管理经济的方式、体制和政策正面临越来越多的挑战。传统市场经济国家也存在着体制机制落后和僵化的问题，也要寻求变革和创新。

典型案例

分粥规则

著名政治哲学家约翰·罗尔斯在他的名作《正义论》里，讲了一个“分粥规则”故事，反映出制度创新、体制创新的重要性。

罗尔斯把社会财富比作一锅粥，由一群人来分，可能有以下几种分粥的办法：

第一种制度：指定一个人负责分粥。但是很快大家就发现，这个人为自己分的粥最多，于是又换一个人。结果，总是主持分粥的人碗里的粥最多。

第二种制度：指定一个分粥人士和一名监督人士。起初比较公平，但到后来分粥人士与监督人士从互相制约走向“互相合作”，于是总是分粥人士与监督人士分的粥最多。

第三种制度：大家轮流主持分粥，每人一天。这样等于承认了个人有为自己多分粥的权力，同时又给予了每个人为自己多分粥的机会。虽然看起来平等了，但是每个人在一周中只有一天吃得饱而且有剩余，其余六天都饥饿难挨。这种方法不仅不能消除不公平，而且还造成资源的巨大浪费。

第四种制度：大家民主选举一个信得过的人主持分粥。这位品德属于上乘的人开始一段时期还能做到公平分粥，但过了一段时间以后他就有意识地为自己和向自己溜须拍马的人多分。这样一来分粥又变得不公平了。

第五种制度：靠民主选举一个分粥委员会和一个监督委员会，形成民主监督和制约机制。公平基本上做到了，可是由于监督委员会经常提出各种议案，分粥委员会又据理力争，等分粥完毕时粥早就凉了。久而久之，大家认为这种制度效率太低。

以上五种制度经过尝试，证明都不十分科学。怎么办呢？经过反复讨论，又开始实行另一种新制度：每个人轮流值日分粥，但分粥的那个人要最后一个领粥。这种新制度开始实行后，每个人碗里的粥每次都是一样多。因为每个主持分粥的人都知道，如果每个碗里的粥不相同，他无疑将“享用”那份最少的。

在推动科学发展、促进社会和谐的过程中，如何才能真正妥善处理各方面的利益关系，真正做到公平正义？必须依靠制度创新，在健全制度、体制、机制方面下功夫。邓小平同志说过：“制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”好的制度要做到有创新精神，清晰

而精妙，廉洁又高效。

党的十八大报告指出：“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用，完善宏观调控体系，完善开放型经济体系，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。”实现科学发展，需要良好的制度基础。我国改革开放以来，随着经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化，深层次矛盾逐步显现。在这个阶段，改革的难度加大了。我们既要继续推进改革，解决体制上的一些亟须攻克的难题，又要维护公平正义，保持社会稳定，两者不可偏废。如果不能继续深化改革，就会导致经济徘徊不前，积累更多的社会问题；如果只关注改革的推进，忽视社会矛盾的化解，又可能影响社会稳定。在现实社会生活中，由利益调整引发的社会矛盾比过去大大增多。群众关注的社会矛盾和社会问题主要集中在下岗失业、房屋拆迁、贫富差距、环境保护、医疗服务、社会保障等问题。这些问题处理得不好，极易损害群众利益，损害党和政府在人民群众心目中的形象。因而，如何着力解决影响实现社会和谐与科学发展的突出矛盾和问题，乃是当前直至今后一个时期内的重要战略任务。领导干部应当正视现实，化解矛盾，尤其是要通过加强制度建设建立化解社会矛盾、实现科学发展的长效机制。因此，制度创新是科学发展的基础。

制度创新将贯穿在经济社会发展的各个领域和各个层面。这主要表现在：首先，在政府职能转变和行政管理体制改革中，如何改进政绩考核指标体系和机制，使政府在gdp指标之外更多地关注社会发展和可持续发展的要求。其次，在财税体制的改革中，如何与干部的政绩考核方式的改进相适应，比如，要求某个区域更多地关注生态保护，应当在财税政策上形成怎样的必要补偿机制。再次，在当前和今后一个很长的时期内，我国的工业化进程仍将面对资源约束增强、要素成本上升、总量规模扩大等新特点，如何在互利共赢的基础上既立足于本地资源供给，又更好地利用国际资源。最后，面对大量农民进入非农产业就业和城镇生活，怎样合理分享改革开放和现代化建设的成果，既是解决“三农”问题的根本出路，又是工业化、现代化进程中的主要任务。基本完成这一任务，至少还需要几十年的时间。在这段时期，如何从国民经济全局出发，积极推动产业结构和就业结构的调整与升级，为农民进入非农产业创造尽可能多的机会；如何平稳而有序地引导农民进入城镇，逐步融入城市生活，避免国际上曾经出现过的城市两极分化现象；如何在工业化、城镇化过程中保护而不是损害农民利益，形成以工促农、以城带乡的新机制，逐步缩小城乡收入差距，等等。这些问题的解决，都需要我们在实践中努力探索，形成一系列立足国情的制度和政策。

过去30多年改革发展靠的是制度创新，未来的改革发展还是需要制度创新。发展无止境，解放思想无止境，只有坚持解放思想，坚持制度创新，才能不断解决改革发展中碰到的新情况、新问题。当然，正确的认识需要经过实践—认识—再实践—再认识的过程。制度的建立和完善，有赖于经济社会的进一步发展，有赖于改革的深化。因此，必须认识制度建设的长期性，要通过继续进行经济体制、政治体制、文化体制等的改革和创新，及时推进社会体制的改革和创新。

案例精研

“李铁人”治穷记

他曾是全县最年轻的后备干部，却毅然选择了扶贫岗位，一干就是13年，如今成了最年长的正科级干部。

13年来，他帮助县里的53个贫困村发展经济，全县贫困人口由2002年的8万人锐减到2016年底的6045人，贫困人口人均收入由200

2年的580元增加到10160元。

他就是绥滨县扶贫办主任李华林，当地老百姓深情地称他“李铁人”。

“贫困村村级发展互助资金”运行10年来，全县村级互助资金协会已由最初2个发展到现在的41个；运行资金也由当初87.2万元猛增到4980万元。现在每年平均为贫困户办理贷款2650户……

“多亏了‘草根银行’，要不咱哪能脱了贫！”绥滨县向日村66岁的刘永全深有感触，以前家里穷，想干啥没本钱，日子过得紧巴巴的。

刘永全说的“草根银行”，就是2006年设立的“贫困村村级发展互助资金”，经过十年的发展，在李华林的手里运转成了百姓心中的“草根银行”。连续两年刘永全得到了互助金的帮助，脱了贫。

绥滨县13.5万人，其中贫困人口有6.4万，脱贫任务艰巨。2006年，绥滨成为全国互助资金试点县，这让想致富又缺资金的农民看到了希望。

新事物的出现难免会让人们心存疑虑。“我们入股，成本收不回来咋办？”“会不会搞非法集资？”“自己的钱被村干部花了咋办？”……

面对众多质疑的目光，作为“操刀人”李华林并没有退缩。他坚信，只要能让农民脱贫再难他也要试。

为消除农民困惑，李华林带领县扶贫办的同事们在试点村驻村，在一个个农家院子里架起小黑板，图文并茂、简单明了地给群众答疑解惑。

在绥滨县办事大厅，有专门的互助资金服务窗口，很专业、把关严，农民把钱放这儿放心。随着试点经验不断推广，绥滨县越来越多的农民接受了自己的“草根银行”。

所谓互助资金，就是财政投入一定扶贫资金，与农户自有资金放在一起，由农民自己管、自己用，在协会内滚动使用。农户发展生产需要资金，可以通过协会借款，到期归还本息；不用钱的农户，年终可获得利息。

得到农民认可，李华林开始琢磨了，农民把互助金看成了脱贫致富的希望，不能让农民伤心。如何让互助金健康长久运行？李华林带领他的兄弟们研究出了“四权分离”管理机制。

在实践中，李华林总结出一套办法：互助小组资金使用权与管理权分离；互助协会资金管理权与使用权分离；政府部门监管权与管理权分离，当协会资本金少于50%时，启动退出机制。

没有规矩，不成方圆，新机制像给互助金戴上了“紧箍”，绥滨县严格执行“五不准”制度：不准行政命令，坚持农民自愿；不准吸储，入会会员股金与扶贫资金1∶1限额；不准出村，互助金只能在村内使用；不准高息，只能用于发展生产，借款费率最高不得超过1分；不准个人或集体非法占有财政扶贫资金。

保障资金安全，县里设立互助资金总协会，各试点村设分会，总协会及时指导、服务、监督。各村按照“组借组还，整借整还，一年一还”模式管理，村民向村小组长申请借款，然后小组向互助协会借款、还款，村组成员相互担保、共担风险。这样不仅简化了手续，也为村民“自己睁大眼睛看好自己的钱”提供了保障。

探索扶贫新机制。在向日村和联合村，全体会员协商，利用200万元互助金集中购置种子、化肥等农资，提高了议价能力，一次性节省生产成本20万元，其他村屯看到好处纷纷效仿。

有了互助资金，农民自办的各种“小生意”如雨后春笋般涌现，一些“能人”的产业逐步成长壮大起来。

李华林深有感触地说：“贫困户脱贫需要一个过程，互助资金是依靠基层组织建立起来的，是一种长效扶贫机制和精准扶贫手段，具有很强的生命力，为造血式扶贫探索了一条新路。”

（本章完）