第五章 坚持制度执行从严，筑牢刚性约束“监督网”

第五章 坚持制度执行从严，筑牢刚性约束“监督网”

制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性，加强制度建设是坚持从严治党的重要保障。当前，在制度执行上存在着重视不够、执行不严、氛围不浓、意志不坚等问题。习近平总书记明确提出：“制度一经形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为。”因此，在新形势下坚持全面从严治党，必须切实提高制度执行力。

一、坚持民主集中制，严格执行党的组织制度

党的组织制度主要包括党的根本组织原则即民主集中制，党的代表大会制度，党的组织生活制度，党的选举制度，党内议事规则等。民主集中制作为党的根本组织原则，是党的组织制度的核心内容，民主集中制原则执行得如何，是关系党内政治生活是否正常的重大问题，也是关系国家局势是否安定的重大问题。

把贯彻民主集中制的原则落到实处，既是个理论问题，更是个实践问题。坚持民主集中制，是衡量政治是非的标准，是检验领导干部个人政治是否成熟、稳健的“试金石”。通过贯彻民主集中制原则，可以增强党民主执政、科学执政、依法执政的能力和水平。贯彻落实好民主集中制，严格执行党的组织制度，能够使领导干部更好地带领群众，最大限度地吸引人、凝聚人、感染人、说服人、教育人、帮助人。

要不断完善党的组织制度。党的组织制度是指对党的组织原则、组织机构和组织纪律用党规党纪的形式固定下来，并要求所有党的组织和党员共同遵守的，按一定程序办事的组织规程。党的组织制度改革，重点就是坚持和完善民主集中制、严格党内生活，进一步健全和完善党内民主制度体系。民主集中制是在斗争实践中形成的、行之有效的政治制度、组织制度。历史证明，正确地执行它，就能团结、胜利、前进、发展；违背它，就会涣散、分裂、挫折、失败。民主集中制是马克思主义认识论和人民创造历史的唯物史观的具体运用，是认识世界和改造世界的重要武器。民主和集中是对立的统一，两者互为存在的条件，是互相依存、互相促进、互相制约的。民主集中制既不是民主和集中的机械相加，也不能由任何一方“包括”或“代替”另一方。民主是集中的基础和前提，只有充分发扬民主，才能有正确的 集中。

要严格执行党内生活制度。习近平同志强调：“党性是党员干部立身、立业、立言、立德的基石，必须在严格的党内生活锻炼中不断增强。”我们党是一个马克思主义政党，自诞生之日起就高度重视健全和完善党内生活，以抵制各种政治灰尘和腐朽思想侵蚀，解决党内矛盾，维护党的纪律。坚强的党性既不是从天上掉下来的，也不是从头脑中自发产生的，而是从严格的党内生活中反复锻炼得来的。只有在党内生活反复的淬火打磨中，党员干部才能百炼成钢，不断增强党性修养，永葆先进性和纯洁性。严格党内生活，有利于促进党的团结统一，增强党的生机活力，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心；有利于充分发扬党内民主，最大限度地集中全党全社会智慧，最大限度调动一切积极因素；有利于加强基层党组织建设和党员教育管理，充分发挥战斗堡垒作用和先锋模范作用，为实现“两个一百年”奋斗目标和中国梦汇聚磅礴力量，提供坚强保证。要推动各级领导干部自觉坚持执行集体领导，带头执行党内生活制度，严格按程序办事、按规矩办事，坚决反对和防止个人或少数人专断。要通过严格的党内生活，使广大党员干部感受到组织的严密性、纪律的严格性，把一些无视党章和党内法规的思想和行为消弭在萌芽状态，使一些严格按照组织纪律行事的同志得到经常性褒奖，从而使全党上下都养成敬畏组织、遵守纪律的思想氛围和行为习惯，把组织性纪律性深深植入头脑之中。

要严格执行党内民主制度。党内民主是党的生命，而完备的制度是判断党内民主能不能实现以及能不能持久地继续下去的根本尺度。没有党内民主制度，谈党内民主是不可想象的；但只有零散的制度要素，缺乏要素之间的有机连接的党内民主制度则是不完整的。只有通过制度要素之间的有机连接形成制度的系统性，才是党内民主制度建设的灵魂。因此，党的十八大报告特别强调要“健全党内民主制度体系”，这是对加强党内民主制度建设的新要求。健全党内民主制度体系是执政党自我完善和自我发展的过程，其静态要求是为推进党内民主提供结构意义上的文本保证；其动态要求是对党内民主做出一整套制度安排，形成结构合理、环环相扣、相互补充、配套衔接的一整套制度链。通过这个制度链，来配置党内权力，调整党内关系，规范党内生活，使民主成为党内政治生活的秩序形式和基本方式。要认真贯彻落实党内民主制度的各项具体制度，确保民主选举、民主决策、民主管理、民主 监督落到实处。

二、坚持好干部标准，严格执行党的干部人事制度

习近平总书记提出“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的好干部标准，我们要坚持好干部选拔的标准，严格遵循《党政领导干部选拔任用工作条例》，严格执行党的干部人事制度，为全面深化改革提供有力的组织保证和人才支撑。

党的十八届三中全会《决定》对深化干部人事制度作了具体部署。总的目标就是按照“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”标准，培养和选拔党和人民需要的好干部，使各方面的优秀干部充分涌现。总的原则就是坚持党管干部原则，坚持五湖四海、任人唯贤，坚持德才兼备、以德 为先，坚持注重实绩、群众公认，发挥各级党组织领导和把关作用，树立正确的用人导向。总的要求就是进一步健全选拔任用、考核评价、管理监督、激励保障等方面制度，构建科学有效的选人用人机制。通过干部人事制度的严格执行，就是要解决以下三个问题：一是深化干部选拔任用和考核评价制度改革，解决“唯票、唯分、唯gdp、唯年龄”取人问题。二是以完善从严管理干部队伍制度体系为重点，加强干部管理监督，推动干部能上能下，解决干部管理失之于宽、失之于软的问题。三是健全干部激励保障制度，调动广大干部的积极性创造性，推行公务员职务与职级并行制度，解决千军万马过独木桥的问题。

严格执行干部人事制度目的是造就高素质执政骨干队伍，形成人才辈出、人尽其才生动局面。党管干部是我国干部人事制度最鲜明的政治特色，是坚持党的领导、巩固党的执政地位的根本保证，任何时候都不能动摇。在新的历史阶段，面对协调推进“四个全面”的艰巨任务，我们党就必须通过干部人事制度来为党培养选拔人民需要的好干部

，尤其要使那些理想信念坚定、锐意改革创新、敢于负责担当的优秀干部充分涌现，使各级干部都各尽其能、才尽其用。

第一，要严格执行党管干部原则，提高选人用人水平。“党管干部”是干部工作的一项根本原则，这是由我们党的领导地位和性质决定的。众所 周知，党的领导，主要是思想领导、政治领导和组织领导。坚持“党管干部”原则，是党的组织领导的重要体现，同时是实现党的思想领导和政治领导的重要保证。没有组织领导，党的思想领导、政治领导就会落空，所以，“党管干部”任何时候都不能动摇。深化干部人事制度改革，扩大干部工作中的民主，需要在坚持“党管干部”的前提下，改进党管干部的方法，但绝不是放弃党管干部原则。落实“党管干部”原则，各级党组织及其职能部门必须下功夫完善机制，改进工作，不断提高选人用人水平，把干部这一特殊的资源合理配置、管住管好。

第二，改革和完善干部考核评价制度，加强对党员干部的考核工作。坚持以实绩看德才、按实绩论表现、凭实绩用干部。要实行差别化考核办法。坚持因地制宜，注意把握不同地区对经济发展、社会稳定、环境保护等方面的不同要求，综合考虑不同部门工作实际和不同领导岗位的职责，科学设置考核内容和评价指标，建立各有侧重、各具特色的考核指标体系，以适应不同地区、不同部门、不同类型领导班子的特点和要求。在认真抓好年度考核的基础上，加大对领导班子和领导干部的日常考核力度。深入考察干部八小时以外的生活圈、社交圈、娱乐圈，从不同侧面了解干部的生活情趣、业余爱好和生活品位等情况。

第三，完善干部管理监督制度，把权力关进制度的笼子里。制度是确保干部不违法乱纪的根本。不仅要严格落实党的会议、汇报、民主评议、报告制度等等基本制度，而且还必须执行经费开支、财产公布制度，廉政责任制度，挂钩检查制度，群众参与监督制度，定期审核制度，等等。各级领导干部都要自觉把权力关进制度的笼子里，不能把自己凌驾制度之上，不能有超越制度约束之外的特殊干部。党的十八届三中全会提出，完善和落实领导干部问责制，完善从严管理干部队伍制度体系。在十八届中纪委五次全会上，习近平总书记强调，反腐倡廉建章立制要着重抓好4个方面的制度建设。其中涉及干部管理监督方面的有：要着力健全党内监督制度，着手修订党员领导干部廉洁从政若干准则、中国共产党纪律处分条例、巡视工作条例，突出重点、针对时弊。要着力健全选人用人管人制度，加强领导干部监督和管理，敦促领导干部按本色做人、按角色办事。各级组织和领导干部都要始终坚持抓 制度，抓责任，建规立章，使干部没有违纪违法的空间。

第四，完善干部激励保障制度，不断激发干部干事创业热情。党的十八届三中全会提出，深化公务员分类改革，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度。完善基层公务员录用制度，在艰苦边远地区适当降低进入门槛。完善干部激励保障制度，既是深化干部人事制度改革的重要方面，也是加强基层干部队伍建设的客观需要。当前，要不断完善职务与级别相结合的制度、公务员职位分类制度、工资福利保险制度、符合党政机关特点的奖励制度、干部权益保障制度等制度，不断激发干部干事创业的**和热情。

三、加强服务型党组织建设，严格执行党的基层组织建设制度

党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，是团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的战斗堡垒。建设基层服务型党组织，是建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党的基础工程，对于密切党同人民群众的血肉联系，提高党的执政能力、夯实党的执政基础，具有重要意义。要以贯彻落实《关于加强基层服务型党组织建设的意见》为契机，不断完善、严格执行党的基层组建设的各种制度，使党的基层组织的战斗堡垒作用得到充分 发挥。

《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》

2014年12月2日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议，会议审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》。文件旨在打破乡镇公务员职务晋升空间小、待遇得不到提高、乡镇留不住人才的现状。《意见》提出，将对县以下机关公务员设置5个职级，由低到高依次为科员级、副科级、正科级、副处级和正处级。

要健全基层服务型党组织创建机制，普遍推行党组织书记抓党建述职评议制度，解决基层党组织书记“空岗化”、场地“空置化”、队伍“老龄化”、收入“空壳化”、作用“边缘化”问题。要健全党员队伍建设制度，严格党员“入口”，疏通党员“出口”，建立党员直接密切联系服务群众制度，解决党员思想“抛锚化”、素质“群众化”、能力“一般化”问题。

第一，严格执行各领域基层党组织建设制度。严格执行农村基层党组织建设制度，更好地发展现代农业、培养新型农民、带领群众致富、维护农村稳定，发挥党组织在建设社会主义新农村中的领导核心作用。严格执行国有企业党组织建设制度，更好地建设高素质经营管理者队伍、人才队伍、党员队伍、职工队伍，增强国有经济活力、控制力、影响力，保证党组织参与决策、带头执行、有效监督，发挥政治核心作用。严格执行街道社区党组织建设制度，更好地服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定，发挥党组织在建设文明和谐社区中的领导核心作用。严格执行机关党组织建设制度，更好地服务 中心、建设队伍，发挥党组织在完成本部门各项任务中的协助和监督作用。严格执行高等学校党组织建设制度，更好地全面贯彻党的教育方针、培养社会主义建设者和接班人，发挥党组织在推进教育改革、搞好教书育人、加强教师队伍建设中的领导核心作用。严格执行事业单位党组建设制度，更好地做好思想政治工作、促进事业发展，发挥党组织在本单位履行职责中的政治核心作用。严格执行非公有制经济组织、新社会组织中的党组织建设制度，更好地围绕贯彻党的方针政策、引导和监督遵守国家法律法规、团结凝聚职工群众、维护各方合法权益、促进健康发展等职能探索发挥作用的途径和方法。严格执行事业单位党组建设制度，更好地在团结各族群众推动发展、促进和谐、反对分裂、维护稳定中发挥党组织的战斗堡垒作用。

第二，严格执行党员联系和服务群众制度。为人民服务是党的根本宗旨，以人为本、执政为民是检验党一切执政活动的最高标准。做好党员联系和服务群众工作，有利于进一步密切党群干群关系，巩固党执政的群众基础。要

在以下几个方面不断完善和严格执行党员联系和服务群众制度：一是尊重和维护群众的合法权益方面。通过制度的严格执行，更加尊重和维护宪法、法律赋予人民群众的各项权利和正当利益，自觉同侵害群众合法权益的行为作斗争。二是听取和反映群众的意见方面。通过制度的严格执行，经常深入群众，了解群众情绪，倾听群众呼声，反映群众的意愿和要求。三是帮助群众解决实际困难方面。通过制度的严格执行，更加关心群众疾苦，为群众做好事、办实事、解难事，解决群众生产生活中最迫切的实际困难和问题。四是虚心向群众学习方面。通过制度的严格执行，更加尊重群众的首创精神，善于发现群众中的先进典型，及时总结和宣传群众创造的有益经验，在联系和服务群众的过程中吸取营养、经受锻炼、接受监督。五是做好群众的思想政治工作方面。通过制度的严格执行，更好地向群众宣传解释党的路线方针政策和国家的法律法规，教育引导群众正确处理个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、当前利益与长远利益的关系，凝聚群众力量。

第三，严格执行党员队伍建设制度。党员是党组织的细胞，党员的素质和作用决定着党组织的整体素质和形象。党员队伍建设是党的基层组织建设、加强干部队伍建设的基础。只有党员队伍整体素质提高，党员充分发挥先锋模范作用，党的先锋队性质才能保持不变。因此，要通过严格执行党员队伍建设制度，以增强党性、提高素质为重点，加强和改进党员队伍教育管理，健全党员立足岗位创先争优长效机制，推动广大党员发挥先锋模范作用。要认真执行“三会一课”制度、民主评议党员制度、党员党性分析评议活动制度、党内表彰制度、党员轮训制度、党员在居住地发挥作用机制等各种制度机制。

联系和服务群众制度

根据《关于完善党员干部直接联系群众制度的意见》要求，党员干部直接联系群众要建立健全以下具体制度：

（1）调查研究制度。

（2）基层联系点制度。

（3）基层挂职任职制度。

（4）定期接待群众来访制度。

（5）与干部群众谈心制度。

（6）征集群众意见制度。

（7）党员承诺践诺制度。

（8）市县党代会代表直接联系群众制度。

四、坚持党管人才，严格执行党的人才工作制度

人才是科学发展的第一资源。广开进贤之路，广纳天下英才，是保证党和人民事业发展的根本之举。党的十八大报告指出，“要坚持党管人才原则，把各方面优秀人才集聚到党和国家事业中来。”当前人才不适用、不够用、用不好的问题仍然突出，制约人才发展的体制机制障碍不少。为此，党的十八届三中全会提出，建立集聚人才体制机制，择天下英才而用之。打破体制壁垒，扫除身份障碍，让人人都有成长成才、脱颖而出的通道，让各类人才都有施展才华的广阔天地。完善党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动的制度体系。健全人才向基层流动、向艰苦地区和岗位流动、在一线创业的激励机制。加快形成具有国际竞争力的人才制度优势，完善人才评价机制，增强人才政策开放度，广泛吸引境外优秀人才回国或来华创业发展。要全面贯彻党的十八大和十八届三中全会要求，加快人才发展体制机制改革和政策创新，建立国家荣誉制度，形成激发人才创造活力、具有国际竞争力的人才制度，开创人人皆可成才、人人尽展其才的生动局面。

党的十八大以来，习近平总书记高度重视人才工作，发表了一系列关于做好人才工作、实施人才强国战略的重要论述。习近平总书记深刻指出，国家的强盛，归根到底必须依靠人才；我们比历史上任何时期都更接近实现中华民族伟大复兴的宏伟目标，我们也比历史上任何时期都更加渴求人才；没有一支宏大的高素质人才队伍，全面建成小康社会的奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦就难以顺利实现。习近平总书记要求，要用好用活人才，建立更为灵活的人才管理机制，打通人才流动、使用、发挥作用中的体制机制障碍；要着力破除束缚人才发展的思想观念，推进体制机制改革和政策创新；各级党委、政府要继续完善凝聚人才、发挥人才作用的体制机制，进一步调动优秀人才创新创业的积极性；为了加快形成一支规模宏大、富有创新精神、敢于承担风险的创新型人才队伍，要重点在用好、吸引、培养上下 功夫。

当前，坚持党管人才，扎实推进人才体制机制和政策创新，严格执行党的人才工作制度，可以从以下几个方面着力。

第一，严格落实党管人才责任机制，从“市井”发现人才，从“海外”引进人才，在“阳光下”重用人才，凝聚广大高层次优秀人才投入到转型发展的“主战场”，实现“人才跟党走”。坚持党管人才原则，是人才工作沿着正确的方向前进的根本保证。坚持党管人才原则，就是要加强党对人才工作的集中统一领导，统筹、搞活、用好社会各类人才资源，为全面建成小康社会提供智力支持和人才保证。党管人才，主要是管宏观、管政策、管协调、管服务，决不是党委包揽人才工作的方方面面，也不能简单照搬党管干部的所有方式。要重点做好制定政策、整合力量、营造环境、提供服务的工作，努力做到用事业造就人才、用环境凝聚人才、用机制激励人才、用法制保障人才，为一切有志成才的人提供更多发展机遇和更大发展空间。

第二，改革人才评价机制，破除论资排辈、头衔崇拜，加快分类推进职称制度改革步伐。当前国内社会对人才评价的某些量化指标偏离了人才的本质内涵，误导了人才的精力投放，导致了急功近利和浮躁的倾向。在诸多的评价指标中，成果的定量化，人员的头衔化，十分突出。这种评价标准已暴露出了一些弊端，一部分人急于求成，已经陷入从论文中来，到论文中去，脱离实际、脱离群众的圈子。在构建创新型国家的今天，人才应具备一些共性的特质，即道德修养与社会责任感是首要条件，创新能力是核心要素，专业技能是基本要求。人才评价标准应该是多元性的，不同层面的人才评价标准不一样，不同类别、职业、行业的人才，评价标准也不尽相同。

第三，完善落实人才激励保障机制，形成能者上、庸者下的人才流通 机制，确保用当适任、用当尽才、人尽其才、才尽其用。建立人才激励机制是使用人才的关键。要激发和引导各类人才爱岗敬业、改革创新、乐于奉献的事业心和责任心，关键在于建立一个科学合理的激励保障机制，实施物质激励和精神奖励并举的方针。完善和落实人才激励保障机制，可以充分调动各类人才创新创业的积极性，充分发挥其聪明才智，为社会主义现代化建设事业做出更多更大的贡献。

（本章完）