第五章 在转变职能中建设服务型政府_二、优化政府组织结构

二、优化政府组织结构

党的十八届三中全会提出要优化政府组织结构，这是加快转变政府职能的必然要求，是深化行政体制改革的重要内容，对推进国家治理体系和治理能力现代化，建设法治政府和服务型政府具有重要意义。

（一）优化政府机构设置

目前政府机构设置过多、分工过细，这是造成部门职能交叉、权责脱节、运行不畅、效率低下的主要原因。优化政府组织结构，必须继续推进机构改革，优化机构设置，重点是积极稳妥实施大部门制改革。实施大部门制改革，主要是对职能相近、管理分散、分工过细的机构，对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构，进行整合调整、综合设置，形成科学合理、精干高效的管理体系。中国行政管理学会会长王澜明提出，进行大部门体制改革，可在2008年政府机构改革的基础上再进一步。比如，第一，政府机构与党委职责相近和相同的部门联合设置。由于我们党是执政党，党委的工作和政府的工作密不可分，因而在机构设置上有些完全可以合并或合署。党委的纪检部门和政府的监察部门综合设置、合署办公，多年来的实践证明是非常有效的。除此，其他一些部门也可考虑综合设置，或“一个机构两个牌子”，或“合署办公”。我国乡镇党政机构的综合设置，就符合我国国情并且精干有效。第二，职能相同或相近的部门整合。可以设想搞“大农业”、“大交通”、“大文化”、“大市场监管”，将现有承担以上职能的部门分别整合成大部门。第三，最大限度地减少议事协调机构，不设实体性的办事机构。2008年政府体制改革中，已经取消了大量的议事协调机构，但仍然保留了一些且相对偏多。实行大部门体制，议事协调机构原则上不应存在，确实需要在政府层面上设立的议事协调机构一般也不要设立实体性的办事机构。第四，优化部门的内设机构。大部门体制不仅指部门的设立要综合，而且指部门的内设机构也要尽量的综合精干。在中央政府部门内部，司局的设置要少而精。第五，鼓励各地从本地实际出发进行“大部制”（厅、局）设置。地方和中央情况不同，省、市、县各级情况也千差万别。在坚持大部制的总的要求下，允许各地从实际出发大胆进行尝试，不搞“一刀切”，不搞“上下对口”。这样，一些地方的机构数量还会更少一些。

此外，要“统筹党政群机构改革”，这是着眼于加强党的执政能力和国家治理体系现代化建设做出的重大决策，具有重要的现实意义和长远意义。与政府机构相比，党委部门、人大、政协、法院、检察院机

关以及人民团体机关的机构设置数量较少，具有一定特殊性，但同样存在某些机构及其内设机构设置不科学、不合理、职责关系不顺等问题，有必要按照改革要求进行适当的调整和完善，有的还需要结合职能调整进行适当整合。通过改革，形成适应全面深化改革和发展要求的党政群机构新格局。

（二）理顺部门职责关系

目前，政府部门存在的一些体制机制问题，固然与职能转变不到位、机构设置不科学有关，但很大程度上体现在部门间的职责分工不合理、责权不一致、运行机制不完善。

党的十八届三中全会在强调转变政府职能、深化机构改革的同时，明确提出要优化职能配置，理顺部门职责关系，完善运行机制，这是优化政府组织结构的重要内容。一是合理界定政府部门的职能分工，进一步明确和强化责任，完善政府职责体系。按照宏观调控部门、市场监管部门、社会管理和公共服务部门的职责定位，合理确定各自的权责范围和职能重点，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任，建立健全部门间的协调配合机制，形成工作合力，提高行政效率。二是在合理划分各级政府事权的基础上，理顺上级部门、垂直管理机构与下级政府及其部门的职责关系。三是按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，优化政府部门权力结构，明确不同部门的权力性质、地位及其相互关系。适当集中相关部门决策职能，加强决策咨询能力和现代智库建设，提高决策科学性。强化执行机关和部门执行力，提高行政效能。完善监督机关和部门的体制机制，促使政府部门依法履行职责。健全政府内部权力运行程序和工作规则，完善工作流程，加强制度建设，克服行政权力部门化倾向，确保各项权力依法有序运行。

（三）优化行政区域设置

行政区划设置是否科学合理直接关系国家治理体系和政府组织结构优化；实行省直接管理县（市）是行政体制改革的重要内容，对优化行政层级、提高行政效率具有重要意义。改革开放以来，一些省在适度调整行政区划设置和布局等方面进行了改革和探索，对促进城镇化和区域经济社会发展发挥了积极作用。十八届三中全会提出要继续开展这方面的改革和探索。一是科学把握以人为核心的新型城镇化发展对行政区划调整的新需求，以提高城镇化发展质量和效益为出发点，以促进资源优化配置、提高行政效率为目标，稳妥开展行政区划体制创新。完善设市标准，对具备条件的县有序改市。二是按照分步实施、先易后难、成

熟先行的原则，在一些人口规模、面积大小、管理幅度适合的地方，依法有序探索省直接管理县（市）体制改革。继续推行扩大县（市）权限或县级财政由省直接管理的改革试点，在此基础上有条件的可进一步探索省直接管理县（市）。三是坚持从实际出发，因地制宜决策，及时总结经验，加以正确引导。四是坚持配套改革。无论是行政区划调整，还是探索省直接管理县（市）改革，不仅涉及事权划分，还涉及人事管理、财政管理、司法管辖等方面的体制调整，都需要综合考虑，科学论证。

（四）完善政府绩效考核体系

这是加快推进政府职能转变的重要保障措施。要建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，加大劳动就业、社会保障、生态环境、社会治安、教育卫生等公共服务指标的权重，综合考核干部政绩。建立政府绩效评估机制，对各级政府及部门的工作进行考评，主要内容应包括履行职能和转变职能情况，落实党中央和国务院有关会议、文件、指示精神情况，部门之间协调配合情况等。建立规范的公共支出制度，切实降低行政成本，严格控制行政管理费用支出，加快建设节约型政府建设。加快推进电子政务，优化各级政府和部门的运作方式和工作流程，全面建立高效政务服务体系。研究建立绩效预算制度和绩效审计制度，逐步形成政府绩效管理长效机制。

（五）严格控制机构编制

机构编制管理是优化党的执政资源配置和加强国家政权建设的一项基础性工作。当前编制管理面临的状况是机构偏多，人员总量偏多，结构不太合理，有的部门和地方人员比较宽裕，甚至一些部门人浮于事，有些地方和部门却人手偏紧。党的十八届三中全会提出：“严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。”这对加强机构编制管理提出了新的更高的要求，具有很强的现实针对性，要切实贯彻落实。一是强化机构编制刚性约束。各地各部门应严格按规定设置机构、配备人员编制和领导职数，在核定的行政编制和领导职数内配备人员。二是创新机构编制管理。树立新的管理理念，着力向改革要编制、向管理要编制、向信息技术要编制，妥善处理严格控制与满足需求的矛盾。三是严肃机构编制纪律。严格遵守机构编制各项法律法规和政策，严禁行政编制和事业编制混用，严禁上级部门干预下级机构编制事项。健全机构编制监督检查和协调机制，加大违法违纪行为查处力度，维护机构编制管理的严肃性和权威性。

（本章完）